Реферат: Формы и способы разрешения конфликтов в государственно-административной сфере

Конфликты в государственно-административной сфере по своей природе представляют собой одну из самых многочисленных разновидностей социаль­но-политических конфликтов, которые возникают из-за различий интересов, соперничества и борьбы всевозможных институтов и государственных струк­тур по поводу перераспределения и реализации публичной власти. Следова­тельно, объект конфликтов в сфере государственного управления—распоряже­ние властью, а предметно-содержательную их ткань образует пересечение по­литико-правовых, социально-экономических, организационно-административ­ных и других аспектов.

Конфликты в государственно-административной сфере не следует считать каким-либо случайным явлением, они носят системный характер и представля­ют собой естественную форму взаимодействия государственно-политических институтов, организаций и лиц, осуществляющих власть в рамках определен­ной государственной системы, но занимающих в ней различные позиции. Госу­дарственно-административную сферу можно рассматривать как сложную сис­тему, которая изначально заключает в себе целый ряд противоречий. Однако это дает ей возможность приспосабливаться к постоянно меняющимся услови­ям и развиваться. Именно поэтому конфликты являются основой механизма адаптации государственно-административной сферы, так как, с одной стороны, они позволяют отследить существующие противоречия, а, с другой — если умело управлять конфликтами, возможно добиться повышения эффективности всей системы. Таким образом, конфликты в системе государственного управле­ния могут вести к позитивным изменениям и не быть только деструктивным явлением.

Конфликтность таится уже в самой природе государственной власти, при­званной согласовывать, координировать различные интересы людей, опреде­лять четкие стратегические и тактические цели, распределять дефицитные цен­ности и блага. Отсюда и разнообразие причин возникновения государственно-административных конфликтов. Первичный источник их заключается в иерар­хичности структуры управленческих статусов и ролей, закладывающей противоречие между властвующими (управляющими) и подвластными (управляемыми) и порождающей неравенство в распределении власти между самими субъектами управления. Не менее важным источником государственно-административных конфликтов являются нечеткая организация самой структуры власти и, соответственно, нечеткое разграничение полномочий различных госорганов и служащих. Отсутствие системы ротации кадров или их продуман­ного продвижения по служебной лестнице тоже может порождать серьезные трения, как и отсутствие органов арбитража или апелляции, процедуры выяс­нения различий во мнениях и подходах, в результате чего конфликт может раз­растись. Частой причиной конфликтов может выступать расхождения госслу­жащих в определении базовых ценностей и политических идеалов, в оценках текущих событий. Как правило, они затрагивают проблемы путей реформиро­вания общества и государства, справедливости или обоснованности принятого решения. Данные конфликты характерны для переломных и переходных эпох, когда ценностно-нормативная система еще не сложилась и критерии оценки не имеют общепринятого характера. Серьезный источник конфликтов мы находим и в технологиях управленческой коммуникации, прежде всего — в недостатке или ошибочности информации или намеренном манипулировании ею. Любое искривление информационного потока или намеренно затрудненный доступ к каналам информации могут вызвать конфликт.

В рамках описания типологии государственно-административных кон­фликтов в поле зрения должны находиться следующие реалии:

• конфликты между государством и обществом (проблема легитимности);

• конфликты между различными ветвями власти (законодательной, испол­нительной и судебной);

• конфликты между государством и отдельными институтами политиче­ской системы (например, между государством и политической партией);

• конфликты между государственно-правовой системой и оппозицией, стремящейся эту систему изменить;

• конфликты между государством и личностью (проблемы соблюдения прав человека).

Спецификой таких конфликтов является прежде всего то, что любой кон­фликт по поводу государственного управления возникает и заканчивается в юридической форме и так или иначе связан с правовыми отношениями сторон. И, следовательно, субъекты данных конфликтов (их мотивация и поведение) и их объекты обладают правовыми «признаками», а сами конфликты влекут юридические последствия.

Системе государственного управления при всей видимости ее структурной целостности и упорядоченности присуща некая функциональная раздроблен­ность. Это выражается в стремлении отдельных правительственных и регио­нальных структур к присвоению и дублированию управленческих функций других, в том числе и вышестоящих государственных органов; в хронической несогласованности процессов планирования и бюджетного финансирования; в постоянной конкуренции электоральных и лоббистских методов представи­тельства массовых и групповых интересов; в оспариваний официальных пол­номочий центров принятия решений неформальными и теневыми структурами, и т.д. Поскольку на государственном уровне перераспределяются громадные материальные ресурсы, постольку возникающие на этой почве острейшие про­тиворечия отличаются закамуфлированностью, непроявленностью для общественного мнения.

Кроме того, надо всегда учитывать исторические традиции и особенности менталитета того или иного народа, нации. Например, в США исторически го­сударство и чиновничество распоряжались значительно меньшей долей нацио­нальных ресурсов, чем в странах Восточной Европы и России. Это в немалой степени обусловило способность американцев, сочетая систему разделения вла­стей с культурой разрешения большинства конфликтов путем судебного разби­рательства, в основном избегать насильственных форм развертывания кон­фликтов в сфере государственного управления. В России же с ее многолетним опытом абсолютистско-бюрократического правления государство поглотило

общество, не дало возможности сформироваться гражданской культуре и ее структурам, т.е. гражданскому обществу. В России, как правило, слабы легаль­ные каналы для выражения недовольства, недостаточно авторитетны офици­ально оформленные институты и механизмы для управления социальным кон­фликтом. Поэтому основными формами выражения последнего выступали бун­ты, революции, гражданские войны, а также другие, менее острые и разрушительные, но всегда конфронтационные формы протестных действий.

В связи со специфичностью внешних и внутренних отношений, сущест­вующих в государственно-административной сфере, выделяют несколько наи­более распространенных здесь видов конфликтов, а также формы и способы их разрешения.

1. Конфликты между политическими и государственно-административными структурами и субъектами (групповыми и индивиду­альными) управления. Они проявляются чаще всего в условиях переходного периода, когда государственная власть подвергается мощному давлению со стороны оппозиционных сил или отдельных государственных структур. Наибо­лее острые формы конфликт принимает тогда, когда отдельные ведомства пы­таются встать на позиции, противоречащие политическому курсу правящего режима (или, если взять усложненный вариант, когда одни ведомства поддер­живают линию законодательных органов вопреки позиции президента, а другие— наоборот). Если «мятежные» ведомства поддерживает оппозиция или же конфликт имеет место накануне очередных выборов, то спор двух уровней го­сударственной власти способен перерасти в открытое политическое противо­борство, следствием которого может стать падение существующего режима. Как правило, подобные конфликты быстро гасятся политическими структурами с помощью рычагов вертикального давления и неразрывно связанных с ними механизмов персональной ответственности государственных чиновников, пу­тем реорганизации административной структуры и кадровых назначений.

2. Конфликты между государственно-административными структу­рами и организациями государственного и частного секторов. В конфликтах между государственными органами и предприятиями главным источником противоречий являются взаимоисключающие стремления сторон: государство пытается усилить (или ослабить) свой контроль, а госпредприятия — освобо­диться от чрезмерной опеки со стороны министерств и ведомств (или наоборот— стремягся к защите со стороны государства). Чаще всего подобные конфлик­ты вызываются стратегическими макроэкономическими действиями государст­ва (либерально-монетарного или мобилизационного характера) или активно­стью определенных групп интересов. Развитие и урегулирование данных кон­фликтов имеет, как правило, преимущественно институализированный харак­тер.

Сложнее отношения между государством и частным сектором. Причинами конфликтов здесь могут стать как неполное исполнение государством своих обязанностей (создание, например, четкой правовой базы и соответствующего надзора), монополизм на рынке определенных услуг, коррумпированность государственных чиновников, разрешительный характер учреждения частных структур и пр., так и неразвитость и неорганизованность субъектов частного сектора, не способных отстоять свои интересы в споре с государственными ор­ганами.

Урегулирование конфликтов подобного рода зависит от совершенствова­ния стиля деятельности государственных институтов в рыночных условиях и роста организованности частного сектора (образования различного рода союзов и партий, активного влияния на законотворческий процесс, развития навыков использования судебных инстанций, формирования определенного обществен­ного климата) — с одной стороны, а с другой — от возможностей создания раз­личного рода коалиций между частными и государственными сегментами об­щества для решения конкретных экономических, правовых и социальных задач.

3. Конфликты между госорганами и другими организационно оформ­ленными звеньями управления проистекают из такой характеристики россий­ской практики управления, как «секторизация», которая означает, что различ­ные ведомства имеют склонность формировать автономные программы своей деятельности, не всегда совпадающие с общегосударственными. Практика функциональной раздробленности существует и на Западе, однако она сущест­венно отличается от российской. В западных странах выработке того или иного государственного решения предшествуют длительные, многоступенчатые пере­говоры с близкими ведомствами, затем со «своими» группами интересов, поли­тическими субъектами — партиями, фракциями парламента и т.п. Отсюда и та­кая характерная для Запада черта, как лоббизм, когда правительство ведет пере­говоры с устоявшимися, оформленными группами интересов. Эти переговоры ведутся как на основе писаных законов, регулирующих характер взаимоотно­шений различных субъектов при выработке, принятии и реализации решений, так и в соответствии с исторически сложившимися традициями, общеприняты­ми «правилами игры», как, скажем это имеет место в Англии, где действует так называемая прецедентная система права.

Нельзя сказать, что группы интересов в России не участвуют в процессе принятия решений. Часто приходится слышать заявления со стороны предста­вителей официальной власти, депутатского корпуса и т.д. о действиях дирек­торского, аграрного лобби, групп давления ВПК, ТЭКа. Но эти процессы согла­сования интересов между ними окутаны покровом секретности. О подобных действиях можно судить по решениям правительства, отдельных министерств, которые, выдав, скажем, лицензию на продажу (покупку) товаров той или иной фирме и т.п., не доводят до сведения общественности не только основания вы­бора конкретной фирмы, но и информацию о выгоде такого решения для стра­ны в целом, и т.п.

4. Конфликты между государственными органами центрального, ре­гионального и местного уровней. Ввиду сложности процесса федеративного строительства российского государства и соответствующего ему аппарата воз­никает множество нормативно-юридических конфликтов компетенционного характера. Причина их — неточные, неопределенные нормативные характери­стики прав, обязанностей, ответственности и взаимоотношений между феде­ральными органами и органами государственной власти субъектов федерации, между органами государственной власти и местным самоуправлением. Отчасти эту проблему снимают договоры между субъектами федерации и федеральным центром. Все договоры, которые заключались до сих пор и будут заключены в будущем, неизменно исходят из главенства федеральной Конституции, уточняя лишь сферы компетенции федерального центра и региона.

Обострению противоречий между Российской Федерацией и ее субъекта­ми способствует отсутствие пакета многих актуальных законов, необходимых для дальнейшего регулирования конфликтов и разрешения проблемных ситуа­ций: закон о статусе субъектов федерации и об изменении этого статуса; о фе­деральных территориях и т.д. Правовые тупики во взаимоотношениях между центром и регионами стали причиной многих конфликтов.

Другая причина конфликтов компетенционного характера — в устойчиво­сти плохой традиции «выходить» за пределы статуса органа. В силу неосведом­ленности, а нередко намеренно государственные органы вторгаются в сферу действия других, мешают им действовать целеустремленно и слаженно и берут на себя выполнение не свойственных им функций. Противостояние государст­венных органов влечет за собой конфликты между органами государства и на­селением, между центром и регионами, регионами и местными властями. Управление в итоге рассогласовывается, его эффективность падает.

Как же преодолеваются эти конфликты? Возможно несколько средств. Од­но из них связано с более точной и предметной регламентацией компетенции органов государства. Другое касается споров о компетенции, которые разре­шаются судом. Наконец, разногласия между органами государственной власти разрешаются с помощью согласительных процедур, используемых президен­том.

5. Внутриорганизационные конфликты в государственных учреждени­ях по своей природе мало чем отличаются от аналогичных конфликтов в орга­низациях частного сектора. Выделим главное. Для административно-государственных организаций характерно строгое разделение обязанностей в соответствии с правилами и нормами, закрепляющими определенную иерархию власти. Благодаря этому деятельность организации становится скоординиро­ванной и предсказуемой. Наличие структурных нормативных правил гасит и ослабляет возникающее напряжение. Большинство конфликтов в администра­тивных организациях носит рациональный характер. Поскольку каждое подраз­деление создается под какую-то цель, часто цели и задачи подразделений могут оказываться противоположными или конкурирующими, постольку объективное противостояние целей может привести к так называемым позиционным кон­фликтам. Это конфликты между различными подразделениями, которые в, свою очередь, делятся на конфликты между косвенно конкурирующими груп­пами: например, между представителями администрации и специалистами за усиление влияния в организации; конфликты между непосредственно конкури­рующими подразделениями за большее влияние на руководство, повышение своего статуса и веса. И, наконец, конфликты по поводу средств и методов ру­ководства. Часто неоправданная жесткость, недоверие, неуважение к членам группы могут спровоцировать враждебность и конфликтное столкновение. Урегулирование административно-организационных конфликтов особо не от­личается от методик регулирования организационных конфликтов вообще. Следует особо отметить метод рационализации системы норм и правовых ме­ханизмов, улучшающих работу организации и снимающих «очаги» напряжения нормативно-институционального характера. Особую роль здесь играют поли­тические и культурные особенности стран. Так, американская бюрократия при­нимает решение после совместного обсуждения с заинтересованными сторона­ми, а французские чиновники предпочитают передавать вопрос на рассмотре­ние арбитра, настаивая на беспристрастности обсуждения проблемы.

И все же более распространенными и характерными для государственных организаций являются конфликты, обусловленные различиями в восприятии служащими сложившихся в той или иной организации профессиональных ко­дексов, культурных норм, писаных и неписаных правил, традиций, обычаев, ритуалов и пр. Речь идет о разнообразных проявлениях противоречий, связан­ных с принадлежностью госслужащего к определенному формальному или не­формальному коллективу. Общеизвестно, что наряду с формальной организа­цией всегда спонтанно возникает и существует неформальная организация, яв­ляющаяся продуктом более или менее длительного межличностного и внутри-личностного общения. Неформальная организация может быть представлена двумя разновидностями: 1) внеформальной, которая является спонтанно разви­ваемой членами данной организации системой неформализованных служебных отношений, направленных на решение организационных задач способами, от­личными от формально предписанных; как правило, данная организация возни­кает как система, обеспечивающая «выживаемость», совершенствование орга­низации при несовершенстве формальной организации; 2) социально-психологической, возникающей на основе взаимного интереса и симпатии, ос­нованных на личном выборе связей и ассоциаций между сотрудниками.

В целом неформальная структура выполняет компенсационную функцию в организации, восполняя недостатки формальной организации и психологически защищая индивида от ограничивающих действий последней. В то же время конкурентные взаимоотношения, при которых служащие начинают ориентиро­ваться только на неформальные нормы и отношения, расходящиеся с целями формальной организации или каких-то ее структурных подразделений, порож­дают негативные для государственных учреждений последствия.

6. Конфликт между государством и населением (проблема легитимности). Если государственная власть не отвечает интересам народа, не обеспечи­вает эффективность управления, то она теряет авторитет у населения.

Падение авторитета власти, ее престижа, утрата общественного доверия — это острые сигналы конфликта между властью и обществом. Наиболее харак­терный конфликт — гражданское неповиновение: массовые протестные высту­пления, демонстрации, пикетирование, забастовки. Еще опаснее создание альтернативных структур власти, незаконное наделение теми или иными правами общественных объединений, съездов, национальных конгрессов, формирование вооруженных отрядов. Все эти действия свидетельствуют о недоверии офици­альным властям и стремлении решать дела по собственному усмотрению. В этой связи резко обостряется проблема легитимности (т.е. правомочности вла­сти) в ее теоретическом и прикладном аспектах.

--> ЧИТАТЬ ПОЛНОСТЬЮ <--