Государственная должность - должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей[1] . Таким образом, должность - понятие, которое определяет круг служебных обязанностей, права и пределы ответственности государственного служащего, требования к его профессионально-квалификационной подготовке. Она отображает содержание выполняемой служащим работы, определяет его правовое положение.

Понятие “должностное лицо” весьма часто встречается в различных законодательных и иных нормативных правовых актах Российской Федерации: в Конституции, в Трудовом кодексе, Таможенном кодексе, Уголовном кодексе, КоАП и др. Однако бесспорного и общепризнанного определения как этого понятия, так и существенных признаков должностного лица в законодательных актах не приводится.

В Уголовном кодексе Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-ФЗ, в примечании к ст. 285 “Злоупотребление должностными полномочиями” понятие “должностное лицо” трактуется следующим образом: “Должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации[2] ”.

Некоторые авторы, обращая внимание на необходимость полного и объемного толкования используемых в уголовном законодательстве терминов, отмечают, что данное определение трудно признать удачным, ибо такие признаки должностного лица, как “представитель власти”, “административно-хозяйственные обязанности”, “организационно-распорядительная деятельность”, посредством которых раскрывается исследуемое понятие, сами требуют толкования[3] . При определении должностного лица, по мнению Ю.Н. Старилова, целесообразнее было бы использовать такие научные категории, как функции, права, обязанности, полномочия, компетенция, ограничения, запреты, ответственность. Функции должностных лиц определяют то, чем занимаются эти служащие. Полномочия устанавливают объем реализации определенных функций, а также то, какими методами гарантируется выполнение функций должностного лица. Компетенция - это пределы ведения должностных лиц в конкретном государственном органе, то есть, как правило, характеристика не самого должностного лица, а должности, которую он занимает[4] .

Административно-правовое определение понятия «должностное лицо »дается в примечании 1 к ст. 2.4 КоАП РФ. Под должностным лицом следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации[5] .

Таким образом, в понимании должностного лица в административном и уголовном праве нет принципиальных противоречий, однако нет и единого подхода. В административном праве должностными лицами считаются работники государственных и муниципальных организаций, к которым относятся коммерческие и некоммерческие организации, т.е. не только учреждения, но и унитарные предприятия с соответствующими функциями. Уголовное же право из всего многообразия юридических лиц выделяет только учреждения. Можно заключить, что понятие должностного лица в административном праве шире, чем в уголовном.

В Федеральном законе от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" появились термины "должностное лицо местного самоуправления" и "выборное должностное лицо местного самоуправления[6] ". Должностное лицо местного самоуправления - выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории государственных служащих. Выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения.

В ряде законов, регулирующих служебные отношения в таких сферах, как охрана общественного порядка и безопасности, налогообложение и др., понятие “должностное лицо” не раскрывается. Не определено оно и Таможенным кодексом.

Законодательство о государственной службе не содержит определения этого понятия, за исключением Федерального закона от 21.07.1997 N 114-ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации"[7] , статья 3 которого определяет, что “должностными лицами (сотрудниками) таможенных органов являются граждане, занимающие должности в таможенных органах, которым в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, присвоены специальные звания”. Таким образом, законодатель, характеризуя должностное лицо таможенных органов, ограничился только двумя признаками - занимаемой в таможенном органе должностью и присвоенным специальным званием, чего явно не достаточно, так как в этом определении отсутствуют основные организационные и правовые признаки должностных лиц в системе государственной службы в таможенных органах, которые позволили бы выделить их в особый контингент сотрудников[8] .

Должностное лицо в таможенной практике – это лицо либо осуществляющее контрольные, распорядительные или процессуальные функции на государственной и таможенной границе РФ, либо связанное с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, сопряженных с международными пассажирскими перевозками и грузовыми перевозками, а также почтовым обменом; либо уполномоченное на перемещение через границу товаров, не подлежащих таможенному контролю; либо пользующееся, в установленном порядке, таможенными льготами, за исключением иностранных граждан, обладающих иммунитетом от уголовной, гражданской, административной юрисдикции в соответствии с действующим законодательством и международными соглашениями[9] .

В Федеральном законе “Об основах государственной службы Российской Федерации” лишь в п. 7 ст. 21 упоминается, что назначение на государственные должности государственной службы 1-й группы категории “В” производится соответствующим должностным лицом[10] . Но кто из государственных служащих имеет статус должностного лица, указанный Закон не определяет.

Как видно из приведенного анализа, действующие законодательные акты определяют отдельные признаки должностного лица лишь применительно к предмету своего регулирования, несмотря на то, что понятие должностного лица является одним из ключевых, поскольку должностные лица признаются специальными субъектами различных отраслей права.

В связи с отсутствием унифицированного понятия должностного лица в законодательстве, в научной и учебной литературе также отслеживаются разные подходы к проблеме определения должностного лица.

Например, А.Ф. Ноздрачев считает, что должностными лицами в системе государственной службы выступают государственные служащие, обладающие государственно-властными полномочиями, имеющие в своем подчинении других государственных служащих либо распоряжающиеся в административном порядке материальными и денежными ресурсами. Приведенное понятие является наиболее общим определением должностных лиц, однако в законодательстве оно официально не употребляется и не является общепризнанным в правовой литературе[11] .

А.И. Елистратов в качестве наиболее общего признака для определения понятия «должностное лицо» предлагал использовать «обязательное осуществление известных функций». А.И. Елистратов к должностным лицам относил тех государственных служащих, на которых в качестве служебных обязанностей возложено постоянное выполнение публичных функций, т.е. обеспечивающих общий, государственный интерес[12] .

В дальнейшем, ученые-административисты В.Л.Ковалевский, В.М.Манохин, И.Н.Пахомов, Г.И.Петров, Ц.А.Ямпольская и другие также пытались найти определяющий признак должностного лица: физическое лицо, которое выполняет должностные функции (В.Л.Ковалевский); государственный служащий, который при реализации своих служебных полномочий имеет право совершать юридически значимые действия, в частности, издавать административные акты (Г.И.Петров, Ц.А.Ямпольская)[13] .

Иной взгляд на понятие и признаки должностного лица сформулировал Ю.Н.Старилов. он полагал, что должностное лицо может быть одновременно и коллективным субъектом административного права и что в административно-правовой науке были сформулированы следующие отличительные признаки должностного лица[14] :

1. Должностное лицо – гражданин Российской Федерации, занимающий постоянно, временно или по специальному полномочию должность (на основе установленных в нормативных актах способов замещения соответствующих должностей) в различных государственных органах и органах местного самоуправления, в государственных и муниципальных учреждениях, в Вооруженных силах РФ, других войсках и воинских формированиях России, выполняющий соответствующие полномочия согласно нормативно-правовым актам.

2. Должностное лицо реализует властные полномочия, осуществляет организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции, выполняя волю государства и общества, обеспечивая права и законные интересы граждан и организаций, удовлетворяя государственные и общественные интересы. Реализуя свой личный потенциал, должностное лицо призвано решать возложенные на него задачи, поскольку является в служебном правоотношении стороной, обязанной служить как публичной власти, так и субъектам частного права.

Некоторые авторы отмечают, что должностными лицами не являются те служащие, которые управляют вещами (имуществом), так в данном случае они не отвечают за деятельность других лиц, а потому и не могут воздействовать на поведение людей с помощью юридически властных действий.

3.должностное лицо может представлять вовне (в отношениях с неподчиненными субъектами) государство (государственные органы) и муниципальные образования (органы местного самоуправления), которым оно служит.

4.должностное лицо имеет, как и все государственные и муниципальные служащие, права, обязанности, ограничения и запреты по службе.

5оно может применять меры принуждения.

6.оно реализует полномочия по наложению дисциплинарных взысканий.

7.должностное лицо может издавать административные акты (разрабатывать и принимать управленческие решения), обеспечивающие реализацию предоставленных ему полномочий.

8.оно осуществляет контрольно-надзорные полномочия.

9.должностное лицо может стать субъектом юридической ответственности (административной, дисциплинарной, уголовной, гражданско-правовой). Оно несет повышенную ответственность (социальную, политическую, правовую, моральную) за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Повышенная ответственность обусловлена тем, что они отвечают не только за свою личную деятельность, но и за действия подчиненных им лиц. Кроме того, они распоряжаются моральными, финансовыми, материальными ресурсами, выполняют важнейшие организационно-распорядительные функции по осуществлению предоставленных им полномочий и компетенции соответствующих должностных лиц. В отдельных законах для должностных лиц установлена уголовная и административная ответственность.

Таким образом, не существует единого законодательного и теоретического определения понятия должностного лица. Исходя из анализа юридической литературы, можно заключить, что единое понятие должностного лица должно отражать правовой статус данного субъекта[15] . К факторам, определяющим правовое положение должностного лица, ученые причисляют: правосубъектность, задачи по должности, основные функции, соответствующие им права и обязанности, гарантии, правовые формы деятельности, порядок взаимоотношений по должности, ответственность и другие. Поэтому в едином понятии должностного лица должны быть отражены те элементы правового статуса, данного субъекта, которые делают его универсальным для различных отраслей права.

1.2 Правовой статус должностного лица органов государственной власти: понятие, признаки, элементы

Основой понятия "должностное лицо" является его правовой статус. Под правовым статусом должностного лица следует понимать урегулированное нормами права положение должностного лица, выражающееся в наличии у него дополнительных прав и обязанностей, необходимых для осуществления служебной деятельности в органах государственной власти, иных государственных органах, органах местного самоуправления, а также в других организациях независимо от формы собственности, и определяющее пределы его ответственности[16] . При этом принципиально важным является выявление составных элементов правового статуса.