Дипломная работа: Институт местного самоуправления в истории России
Закон о местном самоуправлении 2003 г. в отличие от аналогичного закона о местном самоуправлении 1995 г. закрепил важную норму: местное самоуправление осуществляется не только на уровне районов, но и в городских, сельских поселениях и на других территориях.
В результате проведенной реформы вместо 11 436 муниципальных образований, существовавших в Российской Федерации в соответствии с Законом 2003 г., было образовано 24 510 муниципальных образований.
От состояния местного самоуправления в муниципальных образованиях зависит жизнь большей части граждан Российского государства,
Проблемы, связанные со становлением института местного самоуправления в нашей стране, уходят корнями в прошлое, без изучения которого сложно их решать. В связи с этим представляет интерес исторический опыт земских учреждений и общественного управления, при разрешении данными органами социальных проблем, удовлетворении потребностей населения.
Как показывает практика демократических государств, местный уровень власти – это самый короткий и прямой путь к решению насущных, жизненно важных для современного человека проблем. Эффективность власти люди оценивают по элементарным, понятным для каждого критериям – тепло в домах, освещенность улиц, качество дорог, транспортное обеспечение и т.п. Эти вопросы рациональнее решать с учетом мнения населения в местах непосредственного проживания граждан – в городах, поселках, селах, хуторах и пр. Именно поэтому одним из приоритетных направлений государственной политики России является развитие местного самоуправления, налаживание постоянного и всестороннего взаимодействия муниципальных органов и населения.
1 Понятия «самоуправление» и «местное самоуправление»
Термин «самоуправление» определяется неоднозначно. В толковом словаре В.Даля самоуправление определяется как «управление самим собою, знание и строгое исполнение долга своего»[1] . С.И.Ожегов рассматривает самоуправление двояко: 1) То же, что автономия; 2) Внутреннее, своими собственными силами управление делами в какой-нибудь организации, коллективе.[2] В словаре русского языка встречается такое определение: «Самоуправление: 1) Право какой-либо организации, общества, хозяйственной, административной единицы и.т.п. решать своими, местными силами вопросы своего внутреннего управления. 2) Право государственной единицы иметь свои правительственные органы, решать вопросы внутреннего законодательства и управления».[3]
Наиболее полное определение понятия самоуправления в энциклопедической литературе встречается в словаре Ф.А.Брокгауза и И.А.Ефрона.
«Самоуправление – институт государственного права. Термин «самоуправление» (Selbstberualtung) на континенте Европы довольно нового происхождения (в Германии с 1850-х гг., в России с 1860 гг.) и предоставляет перевод английского «selfgobernment»; как указывает само словообразование, он обозначает управление каким-либо кругом дел самими заинтересованными гражданами (непосредственно или через посредство избранных ими органов), без вмешательства посторонней власти.
В широком смысле «Самоуправление» имеет место везде, где правительство избирается и вполне зависит от народа (т.е. преимущественно в республиках).
Но гораздо употребительнее термин «самоуправление» в более узком смысле, когда он является синонимом местного самоуправления и обозначает, что хозяйственными и иными делами какой-либо административной единицы (провинции, уезда, общины и.т.д.) заведуют жители этой самой единицы, а не органы центральной власти; в этом смысле «самоуправление» и является самостоятельным институтом.[4]
Русский юрист М.И. Свешников определял «самоуправление как новую форму администрации, заключающуюся в свободном участии народа в заведывании делами, вверенными местным административным органом, т.е. свободное участие народа в местной администрации».[5]
Самоуправление предполагает не только разграничение сфер компетенции властей центральных и местных, не только самостоятельность последних, но и взаимную их независимость; оно признаёт различие самих источников власти для тех и других: первая либо властвует по собственному праву, либо получает власть от народа; вторая получает её от местного общества.
Различие между государственным управлением и самоуправлением простирается на самый её характер. Правительство есть носитель государственного суверенитета – власть же органов самоуправления не суверенна; правительство является властью законодательной – органы местного самоуправления действуют в порядке и в пределах компетенции, указанных им верховной правительственной властью. Правительственная власть может законно сама себя реформировать, может даже (в теории) изменить свою сущность (заменить республиканскую форму монархической, неограниченную монархическую власть – ограниченной и.т.д.), тогда как органы самоуправления создаются, формируются и реформируются верховной властью. Таким образом, правительство есть власть верховная, органы самоуправления – власть подзаконная. С принципиальной точки зрения это различие чрезвычайно важно, указывая на полную противоположность между двумя институтами. На практике, однако в разные эпохи и даже ныне в различных государствах сфера компетенции самоуправления так причудливо разграничивается со сферой компетенции государства, самоуправление принимает столь различные формы, что противоположение это теряет, отчасти, своё значение».[6]
В Европейской хартии местного самоуправления «под местным самоуправлением понимаются право и эффективная способность местных органов власти регулировать и управлять в рамках закона и под собственную ответственность важной частью публичных дел в интересах своего населения».[7]
Различия в определениях понятия местного самоуправления обусловливаются различными теоретическими подходами и концепциями, используемыми авторами при изучении сущности данного института.
Теория «свободной общины» возникла в 19 веке как реакция на чиновничье бюрократическое управление со всеми его отрицательными сторонами. Сторонники данной теории к трём признанным ветвям власти (законодательной, исполнительной, судебной) предлагали присоединить ещё четвёртую – (коммунальную) власть. Община имеет право на самостоятельное и независимое от центральной власти существование по самой своей природе. Государство при этом не создаёт общину, а лишь признаёт её. Отсюда вытекает, что: а) круг общинных дел отличен от дел государственных; б) община является субъектом особо принадлежащих ей прав, а посему государственное вмешательство в её дела недопустимо; в) должностные лица самоуправления являются общественными, а не государственными чиновниками.
К концу 19 века, когда стала очевидной несостоятельность теории «свободной общины», в силу её абстрактности и утопичности, на смену ей приходит теория «хозяйственная». Согласно данной теории, самоуправление есть заведование делами не государственного управления, а собственными делами общины, хозяйственными делами, будто бы безразличными для государства. Однако органы местного самоуправления, помимо чисто хозяйственных дел, осуществляют ряд мероприятий, которые не являются безразличными для государства (осуществление противопожарных мероприятий, социальная поддержка определённых категорий населения и.т.п.). Провести чёткую грань между общественными делами и только местного хозяйствования весьма затруднительно.
В «Общественной» теории, естественным правом любой общины признавалось право на самоуправление. В работах Лешкова В.Н. выделялись такие формы русской общины, как сельская, городская, уездная областная (губернская).[8] Совокупность этих форм и составляет, по мнению автора, земскую общину. Учёный поддерживал идею независимости органов местного самоуправления от государства, поскольку земские учреждения – это учреждения народа и должны быть ответственны именно перед народом и под контролем государства.
Другой учёный, А.И. Васильчиков[9] , изучая системы самоуправления Англии, Франции и Пруссии, пришёл к выводу, что ни одна из них не может быть перенесена на русскую почву. Самоуправлением он называл такой порядок внутреннего управления, при котором «местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями – земскими обывателями». Местное самоуправление автор считал чуждым политике, но имеющим свою особую цель и свою сферу деятельности. Б.Н. Чичерин отмечал наличие в местном управлении двоякого начала – правительственного и общественного. Эту двойственность он объяснял необходимостью выделять «чисто государственную сферу» из области деятельности частных союзов[10] . Политическое начало находит воплощение в бюрократическом аппарате, общественное – в местном представительстве.
Сторонники «государственной» теории исходили из тесной связи органов самоуправления с началом общего государственного устройства и необходимости включения их в систему государственных учреждений. Так, А.Д. Градовский писал: «Если системой самоуправления может быть названа такая система внутреннего управления, при которой государство передает некоторые из своих задач в руки местного населения, то из этого следует, что они должны действовать на правах государственных властей».[11]
Органы самоуправления должны иметь возможность в определённых пределах осуществлять государственно- властные полномочия.
Академик В.П. Безобразов сущность самоуправления определял как управление «по законам и чрез законы», противопоставляя его приказному порядку управления. Учреждения самоуправления он считал органами государственного организма, как и бюрократические учреждения. Те и другие рассматривались им как разные формы одной и той же власти. Поэтому главным пороком Положения о земствах 1865 г. Безобразов считал то, что земские учреждения не были введены в общую систему государственного управления, а «поставлены подле нее как отдельные государственно-общественные тела, не имеющие никаких органических связей с этой системой».[12]
«Политическая» теория, согласно которой самоуправление есть, прежде всего, самостоятельность граждан, не поступивших на правительственную службу и потому не переставших быть гражданами, дисциплинарно и материально свободными в своём волеизъявлении. Местное население и общественность принимались как нечто целое и солидарное, как «народ», противостоящий начальству.[13]
Наряду с названными теориями П.Стучка выдвигал так называемую «органическую» теорию самоуправления. «Эта теория, - писал он, - …приравнивает все государство к живому организму. Государство – это сложная личность. Низшая его организация – это община. Как низший социальный организм, она обладает целым рядом публично правовых полномочий, не делегированных от государства, а принадлежащих ей самостоятельно, по собственному праву, как социальному организму».[14]
Российскими учёными выделены следующие основные признаки местного самоуправления[15] :
- возможность самостоятельного существования территориального образования, что выражается в организационной и экономической обособленности местного самоуправления, его органов в системе управления обществом, государством, в наделении местного коллектива статусом юридического лица. Местное самоуправление не находится в иерархических связях с какими-либо структурами, сообразует свою деятельность при принятии решений только с законом, гарантировано от любого вмешательства извне. Однако это не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства. Речь идёт о самостоятельности в пределах полномочий, которые определяются нормативными актами, принимаемыми органами государственной власти. К тому же органы местного самоуправления обязаны действовать в русле единой общегосударственной политики (экономической, социальной, экологической, политики в области культуры, образования, здравоохранения и др.), что само по себе является мощным фактором, препятствующим развитию сепаратистских тенденций на местном уровне;
- наличие и реальное функционирование местных представительных органов, обладающих правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, обязательные для исполнения на территории муниципального образования. Функционирование представительных органов местного самоуправления обеспечивает участие широких слоёв населения в делах местного характера, учит людей азам демократического общежития, формирует в них сознание причастности к процессу управления территориальным образованием;
- возможность участия всего населения соответствующей территории в процессах выработки и принятия решений по всем основным вопросам жизнедеятельности местного коллектива. Для реализации этого положения существенное значение имеет право населения муниципального образования на правотворческую инициативу и на обращение в органы местного самоуправления. Народная правотворческая инициатива и обращение граждан в органы местного самоуправления позволяют населению территориального образования участвовать в определении задач и направлений деятельности органов местного самоуправления, в выработке проектов их решений, в контроле за деятельностью органов местного самоуправления. Общественное мнение имеет большое значение при подготовке целевых программ, разработке местного бюджета, при построении структуры органов местного самоуправления, при оценке деятельности депутатов и иных должностных лиц;
- выборность местных органов власти на широкой демократической основе, регулярная сменяемость их состава, осуществление общественного контроля над аппаратом управления. Наличие выборных органов местного самоуправления – важнейшее организационное условие его реальности и эффективности. Их деятельность способствует реализации самостоятельного статуса местного самоуправления, поскольку только избранные населением органы местного самоуправления и их должностные лица являются независимым при проведении муниципальной политики;