Дипломная работа: Проблемы формирования административной юстиции
В дореволюционное время в России теоретические разработки данного вопроса провели Н.М. Коркунов, С.А. Корф и другие. В 20-е годы XX века они получили развитие в работах М.Д, Загряцкова и других.
Труды советских ученых, в частности, К.С. Бельского, Ю.М. Козлова, В.И. Ремнева, Н.Г. Салищевой, Д.М. Чечота, заложили теоретические основы фундамента для современного понимания проблем административной юстиции.
Необходимо также отметить, что на актуальность формирования в стране системы органов административной юстиции в настоящее время указывают уже не только ученые, занимающиеся административным правом, но и специалисты в области конституционного, гражданского и других отраслей права. В этой связи необходимо отметить работы таких ученых, как Ю.А. Тихомиров, Н.Г. Салищева, Ю.Н. Старилов, Н.Ю. Хаманева, В.В. Бойцова и другие.
В настоящей работе применены системно-аналитические методы, сравнительно-правовой и конкретно-исторический метод правовых исследований, осуществлено изучение социально-правовых явлений в их динамическом развитии.
Структура работы. Настоящая работа состоит из введения, трех теоретических глав, включающих в себя семь параграфов, заключения и списка используемых источников.
ГЛАВА 1. Становление института административной юстиции в Российской Федерации
1.1 Формирование модели административной юстиции в дореволюционной России
При характеристике института административной юстиции хотелось бы использовать сравнительно-исторический метод исследования. Начать исследование хотелось бы с учреждения административной юстиции дореволюционной России. Русский философ Н.О. Лосский писал о государственных учреждениях России второй половины XIX века – начала XX века: «В области политической культуры (например, сельское и городское управление, законодательство и исполнительная власть) императорская Россия создала ценности, которые приобретут всемирную известность тогда, когда их детально изучат и осознают, и, прежде всего, при их возрождении в процессе послереволюционного развития русского государства» [25, с. 4]. К таким ценностям можно отнести государственные органы, которые были органами административной юстиции в дореволюционной России. В большинстве случаев история административной России начинается с реформ 60-70 годов XIX века или с эпохи Петра I, но хотелось бы заглянуть в еще более раннее время – XVI – XVII века Московского государства. Именно в эти столетия в системе московского государства функционировал Челобитный приказ, который выполнял следующие функции: 1) принимал челобитные (жалобы граждан) на решения должностных лиц того времени – дьяков, подьячих, воевод и других лиц власти; 2) подвергал суду тех, на кого подавались челобитные; 3) контролировал деятельность других правительственных учреждений [13, с. 170].
В течении XVIII века – и первой половины XIXвека административная юстиция развивается с точки зрения лишь надзора за властью, который представляли присутствия и Сенат. Данные органы принимали жалобы на чиновников и осуществляли надзор за их деятельностью. В начале 60-х годов члены Государственного Совета пришли к тому, что «чувствуется недостаток в таких местных учреждениях, которые могли бы правильно, беспристрастно и без замедления разрешать возникающие по делам управления споры, пререкания и всякие вообще вопросы судебно-административного свойства» [15, с. 143]. В результате судебной реформы 1864 года, произошло отделение судебной власти от административной власти. Были созданы земские и городские самоуправления, что повлекло за собой в 70–90 – е года создание в каждой губернии особого судебно-административного присутствия для разбора жалоб граждан на земские, городские и иные местные власти. Создавалось 10–14 присутствий в каждой губернии, причем каждое рассматривало жалобы и выносило по ним решения по своему кругу дел (присутствия по земским и городским делам, по крестьянским делам, по фабричным делам, по промышленному налогу, по воинской повинности и другие). Губернские присутствия были коллегиальными органами и назывались присутствиями смешанного состава. В состав этих органов входили губернатор, вице-губернатор, губернский предводитель дворянства, председатель окружного суда, депутаты городского или земского собраний, а также должностные лица, являющиеся специалистами в той области, которой занималось присутствие [22, с. 388]. Органом, осуществляющим высший надзор за всеми органами управления в России, был Сенат, который являлся высшим органом административной юстиции. В Сенате самую важную роль играл его первый департамент, который ведал административно-судебными делами: 1) разрешал пререкания органов власти жалобы между собой; 2) разбирал между гражданами и властью. Сенат осуществлял надзор за деятельностью всех государственных, земских, городских учреждений. Каждый гражданин мог обратиться в первый департамент Сената, если его жалоба не была рассмотрена в губернском присутствии смешанного состава или его не удовлетворило решение данного органа. В Сенат подавались жалобы на постановления финансовых органов, на неправильное привлечение отдельных лиц к отбыванию государственных повинностей, жалобы государственных служащих на лишение их пенсии, на низкую заработную плату и т.д. [16, с. 319]. Губернские присутствия смешанного состава трудно было назвать административными судами из-за их бюрократического состава, отсутствия публичности и состязательности при рассмотрении жалоб жителей губернии. Да и деятельность Сената как судебно-административного органа имела немало недостатков, так как было достаточно сложное делопроизводство и архаичное регулирование этой деятельности процессуальными нормами. Рассмотрение дел в Сенате, так же как и в губернских присутствиях, не базировалось на принципах гласности, публичности и состязательности. Зачастую наблюдалась волокита при разборе дел.
Таким образом, можно сделать вывод, что в России XIX века – первых десятилетиях XX века органов административной юстиции приближенных непосредственно к населению не было. Такое построение административной юстиции России И.Т. Тарасов назвал, как «купол без фундамента» [38, с. 63]. Для того чтобы приблизить административную юстицию к народу и приспособить ее к национальным особенностям государства, необходимо было провести полную реформу государственного управления России и создать целую систему органов административной юстиции.
Осенью 1908 года Министерство внутренних дел составило по тезисам П.А. Столыпина доклад под названием «Проект преобразования учреждений губернского управления статс-секретаря Столыпина». В данном докладе определялось понятие административной юстиции, и предлагалась программа административных мероприятий, призванных создать уездно-волостных органов административной юстиции и качественно улучшить деятельность, как губернских присутствий, так и Сената [23, с. 38].
Но данную программу не смогли реализовать, так как в 1911 году был убит П.А. Сталыпин, а следом за этим в 1914 году началась первая мировая война.
1.2 Особенности формирования административной юстиции в Советский период
После революции, 30 мая 1917 года Временным правительством был создан закон о создании суда по административным делам. В каждый уезд был назначен административный судья со своим делопроизводством. В губернских городах учреждались административные отделения при окружных судах. Административные судьи рассматривали споры между государственными органами и органами самоуправления, а также общественными организациями. Чуть позднее, в сентябре того же года ведению этих судов были подчинены земельные и продовольственные комитеты.
В октябре 1917 года пришел новый порядок власти, при котором институт административной юстиции получил другое определение в системе возникших государственных учреждений. Установление большевиками порядка пролетариата и национализации промышленности, а затем коллективизации сельского хозяйства лишили граждан России права самостоятельно заниматься хозяйственной деятельностью и привели к полному подчинению граждан органами управления. Несмотря на то, что советское государство в своих конституциях провозглашало права гражданина и закрепляло право гражданина на обжалование действий и решений своих чиновников, гражданин не рассматривался государством как личность. То есть в советском государстве притеснялась и подавляла личность со всех сторон во имя достижения цели поставленной властью. В то же время обращения гражданина являлось причиной расследования по делу не определенной власти или органа власти, а тех ее представителей, которые непосредственно имели дело с населением. Таким образом, осуществлялся эффективный контроль над деятельностью аппарата [21, с. 30].
В 1919 году Декретом Совета народных комиссаров Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (далее Декрет СНК РСФСР), а в 1925 году Постановлением Президиума Центральной избирательной комиссии Союза Советских Социалистических Республик (далее ЦИК СССР) был установлен судебный порядок рассмотрения заявлений военнообязанных об освобождении их от военной службы с оружием по религиозным убеждениям. В 1922 году был введен судебный порядок обжалования действий нотариусов [9, с. 15].
Принятая Конституция Союза Советских Социалистических Республик (далее СССР) 1936 года привела к новому витку развития института судебного контроля. На основании Постановления ЦИК СССР и СНК СССР от 11 апреля 1937 года был установлен контроль над законностью деятельности органов управления по изъятию имущества у колхозов, кустарей, промысловых артелей и у граждан в покрытие недоимок по государственным и местным налогам, обязательному окладному страхованию, обязательным натуральным поставкам и штрафам. В 1937 году было издано первое «Положение о Выборах в Верховный Совет СССР». В данном документе закреплялся порядок обжалования неправильностей в списках избирателей (не включение в список, исключение из списка, исключение фамилии, имени, отчества, неправильное включение в список). Первой инстанцией для разрешения споров по данному документу стал исполком соответствующего местного Совета депутатов трудящихся. Опротестовать решение исполкома было возможно, обратившись в народный суд, решение которого было окончательным [8, с. 228].
В период с 20-х по 50-е годы институт административной юстиции развивался достаточно плохо, так как наибольшая часть жалоб имела административный характер и рассматривалась государственными органам: министерствами, ведомствами, административными учреждениями и предприятиями, а зачастую, и вообще партийными комитетами.
Дальнейшему развитию института судебной защиты прав граждан способствовало принятие 21 июня 1961 года Указа Президиума Совета СССР «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке», который предоставил право лицам, подвергнутым штрафу в административном порядке, обжаловать постановление о наложении штрафа в суд.
Не малую лепту в развитие института внесли Основы гражданского судопроизводства СССР и союзных республик, а также гражданские кодексы всех союзных республик, принятые в 1963-1964 годах. В эти документы были внесены главы, нормы которых регулировали рассмотрение дел, вытекающих из административно-правовых отношений. Так статьи 233-244 Гражданско-процессуального кодекса РСФСР определяли порядок рассмотрения жалоб на неправильности в списках избирателей, жалоб на иные действия административных органов, а также дел о взыскании недоимок с граждан по государственным и местным жалобам.
В 1968 году был принят Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 19 июня «Об усилении административной ответственности за нарушения правил движения по улицам городов, населенных пунктов и дорогам и правил пользования транспортными средствами». На основании этого указа водители, лишенные прав за управление транспортными средствами в нетрезвом состоянии, получили право на судебную жалобу.
Следующим этапом развития административной юстиции было закрепление права граждан обжаловать в суд административные взыскания, наложенные на них органами государственного управления и их должностными лицами. Данное право вытекало из принятых в 1980 году Основ законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях, а также из Кодекса РСФСР об административных правонарушениях [31, с. 152].
С принятием в 1977 году Конституции СССР институт судебного контроля над законностью администрации приобрел новое политическое и правовое значение, то есть с принятием данного правового документа у гражданина впервые появились реальные конституционные права по обжалованию действий администрации. Часть 2 статьи 58 Конституции СССР 1977 года установила: «Действия должностных лиц, совершенные с нарушением полномочий, ущемляющие права граждан, могут быть в установленном порядке обжалованы в суд». Однако на практике данное Конституцией СССР 1977 года право начало реализовываться только лишь после принятия в 1987 году Верховным Советом СССР Закона «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан». И снова данные законодательные документы не до конца раскрывали возможности обжалования гражданами неправомерных действий администраций, так как они предусматривали возможность обжалования только единоличных действий должностных лиц. А ущемление прав граждан, как правило, исходило от имени государственных органов и общественных организаций.
После осознания того, что закон не достаточно полон, 2 ноября 1989 года был принят новый Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан». В соответствии с этим законом к актам, подлежащим судебному обжалованию стали относиться коллективные и единоличные действия, в результате которых: гражданин незаконно лишен возможности полностью или частично осуществить право, которое предоставлено ему законом или иным нормативным актом; на гражданина незаконно возложена какая-либо ответственность».
Так к концу 80 – началу 90 годов институт административной юстиции смог приобрести две основные формы рассмотрения жалоб: 1) административная форма; 2) судебная форма. На данном этапе развития административная форма была преобладающей, но нельзя не сказать, что судебная форма имела место быть, что очень важно [31, с. 156].
Однако в целом развитие административной юстиции в Советский период было медленным, так как большое влияние оказало ее развитие с 1917 по 1950 года как идеологии буржуазного государства.
1.3 Современное состояние административной юстиции в Российской Федерации
Элементы административной юстиции, возникшие и развивающиеся в 60-80 годы, продолжают существовать и в современной России. Современная юстиция имеет те же признаки, что и в Советский период. В процессе функционирования административной юстиции разрешаются споры между гражданином и субъектом управления (либо органом, либо должностным лицом) о законности действий последнего. Как и ранее, споры разрешаются общими судами, и порядок рассмотрения дел регламентируется нормами Гражданско-процессуального кодекса Российской Федерации (далее ГПК РФ).
Еще одним важным шагом в развитии административной юстиции стало принятие 27 апреля 1993 года закона «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», в котором были сняты установленные ранее процессуальные ограничения для граждан в процессе подачи жалобы. Гражданину не обязательно было, как раньше, подавать жалобу вышестоящему в порядке подчиненности органу или должностному лицу, с принятием нового закона гражданину предоставлялось право обжаловать действия и решения субъектов управления непосредственно в суд, что значительно облегчило гражданину путь к судебной защите. Однако, в некоторых случаях, законодатель устанавливает специальные порядки обжалования, при которых необходим предварительный внесудебный способ обжалования, например: отказ администрации в составлении акта о несчастном случае, отказ в назначении пособия по социальному страхованию, отказ Бюро Технической Инвентаризации в оценке строения, принадлежащего гражданину на праве собственности и т.п. Важно, что в законе указывается факт альтернативной подсудности жалобы, то есть сам гражданин вправе выбрать, куда хочет подать жалобу – в суд по месту нахождения органа, объединения, должностного лица, либо в суд по месту своего жительства. Исключения составляют дела связанные с судебной тайной, по которым жалоба должна быть подана в Верховный Суд республики входящей в состав РФ, краевой, областной суд, суд автономной области, автономного округа [30, с. 35].