Доклад: Особенности реализации различными видами учреждений права оперативного управления
Исторически организационно-правовая форма учреждения явилась основой участия государства в гражданском обороте. Тогда, исходя из функций учреждений, выделяли их виды: административные, социально-культурные и хозяйственные учреждения.
В действующем законодательстве выделяют следующие виды учреждений:
1. В зависимости от субъекта – собственника имущества учреждения: бюджетные и частные;
2. В зависимости от условий финансирования собственником: состоящие на полном или на частичном финансировании;
3.В зависимости от осуществляемых функций (ст. 120 ГК, ст. 161 БК, ст. 9 ФЗ «О некоммерческих организациях»): управленческие, социально-культурные и др. .
ГК, БК, ФЗ «Об общественных объединениях», ФЗ «Об образовании», ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и др. содержат противоречивые нормы относительно правового положения учреждений.
В связи с этим возникли следующие вопросы: •
Какой правовой режим распространяется на имущество учреждения, полученное за счет предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности; •
Как распределяется бремя ответственности при заключении учреждением гражданско-правовых договоров в рамках самостоятельного распоряжения; •
Правомерна ли сдача закреплённого имущества в аренду.
Правовое положение имущества учреждения, полученного за счет предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности
По нашему мнению, в рамках одного вещного права – права оперативного управления – нельзя говорить о существовании второго – права собственности или права хозяйственного ведения, либо особого вещного права, что может привести лишь к «разделению» юридического лица на два: •
одно из которых, с закреплённым имуществом будет заведомо убыточным, •
другое, развившееся за счет первого, - относительно свободным.
В свою очередь это влечет невозможность достижения установленных целей учреждения. Полагаем целесообразным говорить о двух правовых режимах имущества учреждения (п. 2 ст. 299 ГК, ч. 2 ст. 42 БК). Для разрешения обозначенных вопросов нужно использовать классификацию учреждений в зависимости от осуществляемых ими функций: •
Управленческие
Государственные органы нуждаются в закреплённом имуществе для осуществления функций государства, действуя от имени, и «в интересе» государства. Прежде всего, удовлетворению подлежит публичный интерес, а по остаточному принципу – имущественный интерес государства.
Государственные органы должны в полном объёме финансироваться из бюджетов соответствующего уровня, поэтому вопрос о правовом положении доходного имущества этого вида учреждений не ставится.
Вопрос об ответственности данного вида учреждений разрешается в порядке, установленном п. 2 ст. 120 ГК РФ.
Государственные органы (федеральные агентства) оказывают различные услуги населению, осуществляя тем самым функции государства за счет выделенных бюджетных средств строго целевого характера и в рамках лимитов, установленных главным распорядителем бюджетных средств.
Зачастую при оказании услуг государственными органами взимается государственная пошлина, которая поступает прямо в бюджет, эти отношения не включаются в предмет изучения гражданского права.
Полагаем нецелесообразным предоставление самостоятельности данной категории учреждений в распоряжении своим имуществом, т.к. это может привести к развалу системы государственных органов, неэффективности их работы, игнорированию публичных интересов. •
Социально-культурные и научно-технические учреждения вынуждены осуществлять приносящую доход деятельность. Однако эти средства должны расходоваться исключительно на предусмотренные уставом общественно-полезные цели. Нельзя допустить произвола, бесконтрольного распоряжения этими средствами, учитывая, что они получены в результате использования закреплённого за учреждением имущества и поступают в собственность учредителя (собственника учреждения).
Видится целесообразным установление контроля собственником за доходной деятельностью учреждений (как бюджетных, так и частных), в виде создания системы отчетности учреждения по расходованию средств, предоставленных в порядке финансирования от собственника и средств, полученных от «предпринимательской» деятельности, составления сметы доходов и расходов, прогнозирования затрат по исполнению договоров в связи с указаниями собственника или в связи с инициативой самого учреждения, что позволит решить вопрос об ответственности учреждений перед кредиторами.
Правомерна ли сдача закреплённого за учреждением имущества в аренду?
Этот вопрос ставится ввиду противоречивости положений п. 11 ст. 39 ФЗ «Об образовании» и п. 4 ст. 24 ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», п. 2 ст. 298 ГК РФ. Судебная практика идёт по пути признания законности договоров аренды, предметом которых является имущество закреплённое на праве оперативного управления, т.е. признаётся приоритет законов об образовании. Это решение представляется нам временным. Ввиду недостатка и несвоевременности финансирования учреждений, возмездная передача государственного имущества в пользование 3-им лицам расценивалась как мера дополнительного финансирования и средства, полученные учебным заведением в качестве арендной платы, должны были использоваться «на обеспечение и развитие образовательного процесса». Сейчас органы по управлению государственным имуществом обоснованно оспаривают подобные сделки ввиду их противоречия ГК и бюджетному законодательству, т.к. средства полученные от управления государственным имуществом должны включаться в состав доходов соответствующего бюджета (ст. 42 БК) и затем распределяться по статьям расходов (в т. ч. на нужды образовательных учреждений).
При разрешении вопросов, касающихся правового положения отдельных видов государственных учреждений, функции и цели деятельности учреждения должны служить критерием для определения объёма прав учреждения в отношении всего его имущества, и как следствие - выбора правовой нормы.