Контрольная работа: Юридические лица публичного права: их место в гражданском праве и особенности правового регулирования
С учетом этого гражданское право не должно стремиться разработать нормы, регулирующие порядок учреждения и деятельности юридических лиц публичного права по той простой причине, что это выходит за рамки гражданско-правового регулирования, и гражданское право не в состоянии предусмотреть все формы и особенности этих лиц. Гражданское право не может заранее предписывать государству правила создания государственных юридических лиц. Это не задача гражданского права как частного права.
Любая попытка гражданского права регулировать правовое положение юридических лиц публичного права взрывает рамки частного права как права частных лиц. В таком случае гражданское право превращается в универсальное право, теряя тем самым предмет собственного правового регулирования. На самом деле это так и происходит: норм, содержащихся в ГК о государственных юридических лицах абсолютно недостаточно для полного правового регулирования этих лиц. По этой причине гражданское право перестает быть авторитетом для многих организационных образований, именуемых в различных правовых документах юридическими лицами. Для них гражданское право перестает существовать[28] .
Во избежание опасности обесценения гражданского права необходимо освободить его от излишних предписаний и норм, касающихся юридических лиц публичного права. Таковыми являются все государственные юридические лица, не созданные в организационно-правовых формах частного права. Гражданское право должно ограничивать себя правовым регулированием только тех юридических лиц, создание которых разрешено частным лицам и государству, если оно выступает в качестве частного лица. В этой связи стоит вспомнить профессора Книпера, который еще в конце прошлого столетия, когда шла интенсивная работа над гражданскими кодексами, советовал, не включать в гражданский кодекс "инородные тела" (Fremdkorper) из публичного права.
Опыт правового регулирования юридических лиц публичного права Грузии
Грузия остается пока единственной страной среди государств Кавказа и Центральной Азии, которая различает юридические лица частного права и публичного права. Данное деление признается не только в правовой науке[29] , но закреплено также в законодательстве. С одной стороны, ГК Грузии содержит нормы о юридических лицах публичного права[30] , с другой стороны, ГК закрепляет примерный перечень этих лиц[31] . Кроме того, существует Закон о юридических лицах публичного права[32] , согласно которому "юридическое лицо публичного права - это созданная на основе соответствующего закона, указа президента страны, либо административного акта органа государственного управления организация, которая под контролем государства независимо осуществляет политическую, государственную, социальную, просветительную, культурную и иную публичную деятельность".
Первое законодательное упоминание юридических лиц публичного права в Грузии связано с принятием Гражданского кодекса Грузии в 1997 г. ГК Грузии содержит нормы, определяющие принципы участия юридических лиц публичного права в гражданско-правовых отношениях. В частности, согласно ст. 8 ч. 2 ГК Грузии, частноправовые отношения органов государства и юридических лиц публичного права с другими лицами также регулируются гражданскими законами, если эти отношения, исходя из государственных и общественных интересов, не урегулированы публичным правом. Кроме того, согласно ст. 24 ч. 3 ГК
Грузии, юридические лица публичного права участвуют в гражданско-правовых отношениях так же, как юридические лица частного права. Порядок их создания, организации и деятельности определяется законом. Статья 25 ч. 1 ГК указывает на то, что правоспособность юридических лиц публичного права, в отличие от правоспособности юридических лиц частного права, является специальной.
Таким образом, ГК Грузии признает существование юридических лиц публичного права, с одной стороны, и предоставляет им возможность участия в гражданско-правовых отношениях наравне с юридическими лицами частного права, с другой стороны. Одновременно ГК подчеркивает то обстоятельство, что правовое положение этих лиц регулируется не гражданским кодексом, а другими законами из области публичного права.
Поскольку ГК Грузии был первым законом, который ввел понятие юридических лиц публичного права в грузинское право, было решено включить в кодекс образцовый перечень этих юридических лиц[33] . При этом ГК не претендует на регулирование правового положения юридических лиц публичного права.
Основополагающим законом, определяющим правовое положение юридических лиц публичного права, является Закон о юридических лицах публичного права, согласно которому юридическое лицо публичного права может быть создано на основе членства (корпорация публичного права) или путем передачи государственного имущества для осуществления определенных публичных или государственных задач (учреждения). Учреждение не имеет членов.
В отличие от юридических лиц частного права, грузинское право не знакомо с исчерпывающим перечнем организационно-правовых форм юридических лиц публичного права. Содержащийся в ст. 1509 ГК перечень имеет только ориентировочную функцию, однако в основном соответствует существующим организационно-правовым формам юридических лиц публичного права. К ним относятся: государство; органы местного самоуправления (муниципалитеты); юридические лица, созданные на основе закона или административного акта государства, но не в организационно-правовой форме юридических лиц, предусмотренных ГК или законом о предпринимателях; государственные учреждения или государственные фонды, которые не созданы в соответствии с ГК; созданные на основе закона для достижения публичных целей негосударственные организации (политические партии и т.п.); признанные на основе конституционного соглашения с государством юридические лица.
Юридическое лицо публичного права может быть создано на основе закона, указа президента страны, административного акта органа государственного управления в прямо предусмотренных законом случаях, нормативного акта высшего исполнительного органа автономной республики. Оно может быть также создано совместно несколькими государственными органами управления.
Юридические лица публичного права могут быть созданы только для осуществления публичных целей и функций, осуществление которых не входит в непосредственную компетенцию государственных органов управления.
Юридическое лицо публичного права имеет право осуществлять коммерческую деятельность, однако, только в форме дополнительной деятельности. Если оно существенно перешло на коммерческую деятельность, соответствующий орган государственного управления обязан поставить вопрос о его реорганизации или ликвидации. Это означает, что для осуществления предпринимательской деятельности государство вынуждено учреждать только те юридические лица, которые предусмотрены Законом о предпринимателях от 29 октября 1994 г. Данное обстоятельство является практическим доказательством того, что государство в частноправовых отношениях участвует так же, как и частные лица.
Особенностью характеризуется управление юридическими лицами публичного права. Управление таким лицом возлагается на единоличного руководителя, назначенного согласно закону или указу президента страны, который несет персональную ответственность за управление юридическим лицом. Прежде всего, он несет ответственность за сохранение имущества, находящего в собственности юридического лица и за целевое использование денежных средств юридического лица. В юридических лицах публичного права могут быть созданы наблюдательные советы, членами которых, как правило, являются должностные лица тех государственных органов, которые осуществляют государственный контроль за деятельностью данных юридических лиц.
Определенные виды деятельности юридические лица публичного права, созданные на основе имущества государства, могут осуществлять только с согласия государственных органов, в компетенцию которых входит осуществление государственного контроля. К таким видам деятельности относятся: приобретение, отчуждение или обременение недвижимого имущества, получение кредитов, поручительство, утверждение штатных расписаний и фонда зарплаты. Для получения кредитов или выдачи поручительства дополнительно требуется разрешение министерства финансов. Кроме того, органы государственного контроля правомочны приостанавливать или отменять неправомерные решения юридических лиц публичного права.
Все эти особенности недвусмысленно доказывают, что мы имеем дело с совершенно другими юридическими лицами, нежели это закреплено в гражданском праве. ГК не в состоянии определять правовой статус этих лиц, но может гарантировать им участие в гражданско-правовых отношениях наравне с другими участниками гражданского права.
Формы юридических лиц публичного права в грузинском праве
Юридическим лицом публичного права, согласно грузинскому праву, прежде всего, является государство. Как отмечалось, в гражданско-правовых отношениях оно участвует так же, как любое другое юридическое лицо частного права. Однако "государство" весьма общее и абстрактное понятие, и возникает вопрос: каким образом выступает оно в этих отношениях?
Согласно ГК Грузии (абз. 4 ст. 24) государство в частноправовых отношениях представлено своими органами, которые не являются юридическими лицами. Тот факт, что министерства и государственные департаменты являются не юридическими лицами, а лишь органами, представляющими государство, совершенно не означает того, что государство (как юридическое лицо) не может быть представлено другими юридическими лицами. Государство правомочно создать множество юридических лиц в зависимости от того, какие задачи придется ему решать, и в этом процессе оно не сковано организационно-правовыми формами, предусмотренными ГК[34] .
Следующую группу юридических лиц публичного права составляют так называемые публично-правовые корпорации. К ним относятся местные самоуправления (муниципалитеты). Подобно государству и в этом случае юридическим лицом является непосредственно сам муниципалитет, а не его органы в виде управлений, отделов, служб и т.д. Однако это не исключает возможности того, чтобы муниципалитеты в свою очередь создали юридические лица публичного права, если это предусмотрено законом.
К юридическим лицам публичного права относятся также созданные на основании специального законодательства организации, которые исполняют государственные функции. Например, в Грузии Национальный банк как юридическое лицо публичного права существует согласно Закону о Национальном банке.
Юридические лица публичного права образуют еще одну группу - так называемые публично-правовые учреждения. Перечень входящих в эту группу юридических лиц достаточно широк: государственные библиотеки, университеты, академия наук и другие научно-исследовательские институты (как, например, Институт государства и права Грузии) и т.д. Все эти юридические лица существуют на основе нормативных либо индивидуальных актов, принятых соответствующими государственными органами.
Право Грузии знакомо также с публично-правовыми фондами, которые создаются на основе закона и для достижения определенных целей и представляют собой юридические лица публичного права. К таким фондам относится, например, пенсионный фонд Грузии.
В системе юридических лиц публичного права имеются также организации, которые создаются на основании объединения лиц, а не административного акта государства, и проявляют таким образом сходство с юридическими лицами частного права, однако относятся к юридическим лицам публичного права. Речь идет о политических партиях, которые приобретают статус юридического лица на основании закона о политических партиях. То обстоятельство, что политические партии являются юридическими лицами публичного права, обусловлено их участием в формировании публичной (государственной) власти, а не тем, что лежит в основе их создания (в данном случае свободное волеизъявление, а не административный акт). Примечательно, что статус политических партий в разных странах определяется по-разному. Так, согласно немецкому праву, политические партии вообще не являются юридическими лицами, а австрийское право признает их в качестве юридических лиц публичного права[35] .
Опыт десятилетней практики применения правовой конструкции юридических лиц публичного права в Грузии свидетельствует о том, что не только целесообразно, но и необходимо ее использование. Она позволяет избавить гражданское право от лишних и чуждых ему регулировок, которые не вписываются в рамки гражданского права. В то же время она позволяет сделать акцент на полное и исчерпывающее регулирование юридических лиц частного права с целью предоставления частным лицам гарантированной возможности объединения в форме юридического лица.
Анализ правового регулирования юридических лиц в постсоветских государствах позволяет сделать вывод о том, что множество организационно-правовых форм юридических лиц, особенно таких как учреждения, не вписывается в традиционные для гражданского права конструкции юридических лиц. По своей правовой природе они больше всего соответствуют понятию юридических лиц публичного права. Они фактически и юридически являются юридическими лицами публичного права, поскольку преимущественное большинство из них регулируется законами публичного права и, естественно, выходит за рамки гражданского права. Тот факт, что они упомянуты в гражданских кодексах, не меняет их правовую природу.
Юридические лица публичного права не подрывают основы гражданского права. Их существование не следует оценить как "ситуацию почти критическую"[36] . Юридические лица публичного права - это реальность и любая развитая система права должна считаться с реальностью, если она не хочет остаться в прошлом. Правовая наука призвана показать перспективы развития в этой области права.
В гражданском праве должны остаться только те организационно-правовые формы юридических лиц, которые могут быть учреждены частными лицами. Это, конечно, не исключает возможности участия государства, его органов или созданных им государственных юридических лиц (т.е. юридических лиц публичного права) в учреждении юридических лиц частного права, таких как АО или ООО. Но в этом случае государство и его органы будут участвовать как частные лица, полностью соответствуя принципу гражданского права о равноправном участии государства в частноправовых отношениях.