Взаимная ответственность и взаимное обеспечение прав федерации и субъектов, учет и баланс интересов и полномочий друг друга;

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов;

Единая система исполнительной власти в Российской Федерации в пределах, определенных конституцией и федеральными законами[8] .

Таким образом, речь идет о пределах власти Федерации и ее субъектов. Эти пределы, если их оценивать как философскую категорию, могут быть различны и в большей мере означают способность действовать с определенными последствиями для реализации поставленных целей[9] . Пространственные пределы власти определяются тем что она действует в определенных границах, территориях, сообществах, отношениях и умах. Особенность политической власти состоит в том, что в ней активно используются разнообразные санкции: законодательные, политические запреты и обязательства, способные как сдерживать так и стимулировать политические действия[10] . В этой связи уместно говорить о праве центральной власти активно действовать и применять конституционные санкции к субъектам для пресечения попыток выйти из под контроля федерации, не допустить сепаратистских тенденций, которые могут привести к территориальному расчленению России. Поэтому то и обоснованно введение в федеративных государствах института федерального вмешательства.

Федеральное вмешательство есть форма конституционной ответственности субъекта Российской федерации как государственного или административно-политического образования и их высших должностных лиц. Конституционная ответственность – это санкции, установленные Основным законом государства, касающиеся всех субъектов конституционно-правовых отношений; это мера государственного принуждения, применяемая в случае конституционного правонарушения и содержащая его итоговую правовую оценку; это заложенная в конституционной форме возможность (угроза) принуждения по отношению к обязанному лицу на случай неисполнения им обязанности.

§ 3 Конституционная ответственность

Конституционная ответственность распространяется на всех участников конституционно-правовых отношений, обладающих конституционной правосубъектностью. Субъектами конституционной ответственности являются прежде всего органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. Это государственная Дума Федерального собрания РФ, правительство РФ (роспуск Государственной Думы – ст. 109 Конституции РФ, отставка правительства РФ – ст. 111, 117 Конституции РФ). Роспуск, т.е. прекращение полномочий органов органа законодательной власти субъекта РФ, регламентирован Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Следующими субъектами конституционной ответственности являются высшие должностные лица государства, высшие должностные лица субъектов федерации, депутаты Федерального собрания, судьи главы (мэры) городов и т.д.

К формам конституционной ответственности относятся как устранение конституционного нарушения допущенного органом исполнительной власти РФ или органом исполнительной власти субъекта, так и санкции за нарушение гражданином Российской Федерации норм конституции и федеральных законов (признание правового акта несоответствующим конституции РФ, приостановление действия актов органов государственной власти субъектов РФ; при нарушении избирательного закона – признание итогов голосования не действительными, расформирование избирательной комиссии, отмена регистрации кандидата или списка кандидатов и т.д.; отказ в регистрации партии или общественного объединения, запрещение их деятельности при нарушении Конституции и федерального закона «О политических партиях»).

Конституционная ответственность, касающаяся гражданина Российской Федерации, может выражаться в ограничении или лишении его специального или общественного статуса, лишении определенных льгот, званий, государственных наград; отмене решения о получении гражданства РФ, статуса беженца, вынужденного переселенца, принуждение к исполнению определенных конституционных обязанностей[11] .

Таким образом, федеральное вмешательство как институт конституционного права является одним из элементов, форм конституционной ответственности в целом, применяемой ко всем участникам, субъектам конституционно-правовых отношений. Они различаются прежде всего по субъектам, видам, формам, санкциям, применяемым государством. Большинство форм конституционной ответственности прямо оговорено в Конституции РФ либо в федеральных конституционных или федеральных законах, тогда как институт федерального вмешательства пока не имеет четко оговоренной и закрепленной правовой базы и находится в стадии становления и развития.

Глава II. Меры государственного принуждения и правомерность их применения

§ 1 Меры государственного принуждения

Если в период распада СССР и после заключения федеративного договора 1992 г. на практике господствовала теория «договорного федерализма» и из нее следовал вывод, что федерация не вправе применять к субъектам принудительные меры, так как субъекты, прежде всего республики, обладали суверенитетом, то согласно теории «централизованного федерализма», в соответствии с которой, очевидно, идет развитие федеративных отношений в России с 2000 г., поддержание государственного единства и целостности Федерации требует набор санкций – средств государственного принуждения.

В литературе последнего времени, посвященной данной проблематике, к мерам ответственности субъекта обычно относят: импичмент, отстранение главы исполнительной власти, снятие с должностей других руководителей субъектов; отмену актов органов власти субъекта федеральными органами власти или признание их не действительными федеральными судами; изъятие и перераспределение предметов ведения и полномочий в пользу федеральной власти; назначение спец-представителя для управления субъектом (прямое президентское или федеральное правление); ввод полицейских или военных подразделений на территорию субъекта; меры бюджетно-финансового воздействия. Основной идеей этой программы является использование карательных мер, прямого физического воздействия с целью низложения местных органов власти и должностных лиц и монополизации управления в руках федеральных эмиссаров[12] .

Применительно к современной России сложно ответить на вопрос, к чему приведет использование некоторых из этих мер в условиях нестабильности общественно-политических отношений. Чтобы применять указанные меры, необходима твердая власть, а твердая власть (например, в период стабильного существования СССР) обычно не допускает такого положения, когда необходимо открытое федеральное вмешательство, вплоть до федеральной интервенции. Если же власть слаба и регионы вышли из под контроля, как это по существу произошло в период «парада суверенитетов» то ни какие юридические процедуры вмешательства в дела субъектов не будут действенны. Тем не менее, определенный сдерживающий фактор, который могут содержать закрепленные законом принудительные меры, необходимо использовать в комплексе с мерами экономического и политического воздействия[13] .

Среди видов федерального принуждения, которые уже есть или могли быть введены в правовую систему России, выделим: режим чрезвычайного положения; президентское правление; институт федеральной интервенции (вмешательства) в компетенцию субъекта; ликвидация субъекта Федерации путем присоединения его территории к другим субъектам или превращения его в федеральную территорию.

Институт чрезвычайного положения наиболее разработан в российском законодательстве благодаря его закреплению в ст. 56 и 88 Конституции, Федеральном конституционном законе «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. и законе РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. Кроме того, чрезвычайное положение неоднократно вводилось на территории некоторых регионов России (Северная Осетия, Ингушетия, г. Москва)[14] .

Возможность чрезвычайного положения предусматривается конституциями различных государств, не обязательно федеративных, причем «этот способ не является, связанным с установлением специфических отношений федерации и субъектов, он может применяться и применяется не только в федерациях и не обязательно в целом на территории всего субъекта, если используется в федерации[15] .

В соответствии со ст. 88 конституции РФ Президент Российской Федерации при обстоятельствах, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. предусмотрены следующие обстоятельства введения чрезвычайного положения:

а) попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственно власти и органов местного самоуправления;

б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы; нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения, требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Закон оправданно разделяет два вида обстоятельств введения чрезвычайного положения, которые условно можно разделить на обстоятельства несущие угрозу конституционному строю, порядку управления, и обстоятельства, имеющие природный и техногенный характер.

Еще одним действенным инструментом поддержания государственного единства является достаточно отработанный в мировой практике институт прямого президентского правления. Конституции некоторых федеративных государств (Индия, США) предусматривают возможность президентского правления как экстраординарный механизм восстановления государственно-правового единства. В СССР данное положение было внесено в текст Основного закона 1977 г. в 1990 г., но практически никогда не применялось. Конституция 1993 г. непосредственно такого положения не содержит.

Представляется, что, используя мировой опыт существования института прямого президентского правления, сопоставив его с российской практикой, можно сформулировать некоторые характеристики его нормативно-правового закреплению в правовой системе России[16] .

Говоря о наличии сходства института президентского правления и режима чрезвычайного положения, учитывают прежде всего единство целей введения и тот же механизм их реализации. Так целями введения чрезвычайного положения в соответствии с Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» (ст. 2) являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, а так же обеспечение прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации. Механизм же реализации как режима чрезвычайного положения, так и института президентского правления содержит нормы о назначении федеральной администрации, смещении главы исполнительной власти и роспуске регионального парламента, а так же введение вооруженных формирований для подавления антиконституционных выступлений.

Например, федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. (ст. 11) предусмотрены следующие меры и временные ограничения, применяемые при введении чрезвычайного положения:

а) полное или частичное приостановление на территории, где введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ, а так же органов местного самоуправление;

б) установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а так же введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства;

в) усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта;

г) установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств;

д) установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости;