Курсовая работа: Характеристика понятий и принципов бюджетного процесса в РФ
А.Н. Козырин справедливо отмечает, что процедура принятия бюджета "определяет экономическое бытие государства и всю политическую систему общества. Это обусловлено прежде всего тем, что вопросы составления и утверждения бюджета напрямую связаны с компетенцией высших органов власти и управления, а следовательно, с формой правления в данном государстве" [6] .
Содержание бюджетного процесса определяется не только государственным устройством страны, как было замечено выше, но и бюджетным устройством.
В определении бюджетного процесса, приведенном в учебнике советского финансового права, фигурирует только один бюджет – государственный [7] , а в современных определениях фигурируют бюджеты федерального, регионального и местного уровня, а также внебюджетные фонды [8] . Согласно ст. 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации указанные бюджеты и внебюджетные фонды составляют бюджетную систему Российской Федерации.
Бюджетный процесс представляет собой определенную совокупность стадий. Возникает вопрос, совокупность каких стадий можно считать бюджетным процессом. На наш взгляд, этот вопрос следует рассматривать с точки зрения теории управления, в которой разработано понятие управленческого цикла.
Рассмотрим бюджетный процесс как процесс управления. Ю.Н. Старилов дает следующее определение понятию "государственное управление" - в широком понимании это регулирующая деятельность государства в целом. Иначе говоря, государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения [9] . Государственное управление осуществляют все государственные структуры.
1. В процессе управления осуществляются функции государства при соблюдении интересов государства (публичных интересов) и при обеспечении прав и свобод граждан.
Ю.Н. Старилов отмечает, что "государственные функции реализуются всеми государственными органами, которые составляют единую государственную власть. В рамках этого единства... выделяются самостоятельные виды государственной деятельности, характеризующиеся специфическим назначением, особыми субъектами, способами реализации государственных функций". К самостоятельным видам государственной деятельности можно отнести деятельность по составлению, утверждению и исполнению бюджета, то есть бюджетный процесс. Данная деятельность призвана выполнять функции государства в форме выполнения расходных обязательств, а также служит обеспечению прав и свобод человека и гражданина.
2. Субъектом управления является система "специально созданных государством" органов и должностных лиц, действующих от имени государства "в пределах своей компетенции".
В систему специально созданных органов, осуществляющих бюджетный процесс, входят участники бюджетного процесса, предусмотренные ст. 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Бюджетный кодекс определяет полномочия в бюджетной сфере органов специальной компетенции и органов общей компетенции. Субъектом управления государственными финансами является система государственных органов, которые находятся друг с другом во взаимосвязи (управляющая система).
В пункте 1 ст. 152 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ) приведен исчерпывающий перечень участников бюджетного процесса: Президент Российской Федерации; высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава муниципального образования; законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления (далее - законодательные (представительные) органы); исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований); Центральный банк Российской Федерации; органы государственного (муниципального) финансового контроля; органы управления государственными внебюджетными фондами; главные распорядители (распорядители) бюджетных средств; главные администраторы (администраторы) доходов бюджета; главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета; получатели бюджетных средств.[10]
3. Объектом государственного управления как социального управления является поведение людей. Государственное управление направлено на упорядочение социальных отношений.
Бюджетный процесс как разновидность государственного управления упорядочивает общественные отношения (отношения между людьми) и поведение людей по поводу формирования, распределения и использования бюджетных средств. Принимая бюджет, государство осуществляет управление бюджетными отношениями, которые возникают "в связи с образованием, распределением и использованием бюджетов как составной части финансовой системы государства" [11] .
1.2 Стадии бюджетного процесса
Конституция Российской Федерации отделяет местное самоуправление от государственной власти, однако признает публичную природу местной власти. Поэтому бюджетный процесс может выступать не только в качестве государственного управления, но и в качестве управления, осуществляемого местной властью в случае, если субъектом публичной власти выступают муниципальное образование и органы местного самоуправления.
Таким образом, бюджетный процесс отвечает всем перечисленным признакам и представляет собой разновидность государственного или местного управления. Поскольку "управление носит ярко выраженный циклический характер" [12] , как отмечает Д.Н. Бахрах, к бюджетному процессу применимо понятие управленческого цикла.
В научной литературе существуют различные подходы к элементам управленческого цикла. Однако научная полемика возникает в основном по поводу начальной стадии управленческого цикла и его завершающей стадии. Надо заметить, что эта же неопределенность в количестве стадий касается и бюджетного процесса как управленческого цикла. Д.Н. Бахрах считает, что "в наиболее общем виде управленческий цикл может быть представлен как органическое единство трех стадий: 1) оценка ситуации или сбор и обработка информации; 2) подготовка и принятие решения; 3) организация исполнения". При этом, по его мнению, "контроль - не стадия цикла, а функция управления. Он может осуществляться на разных этапах управленческой деятельности"[13] .
Ряд авторов, напротив, считают, что управленческая деятельность "состоит из решения, его реализации (исполнения) и контроля за реализацией". Классик менеджмента А. Файоль, раскрывая смысл административного управления, отмечает: "...управлять - значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать" [14] . Е.Ю. Грачева считает, что стадиями процесса социального управления являются: 1) принятие управленческого решения; 2) исполнение управленческого решения; 3) проверка исполнения управленческого решения [15] .
Очевидно, что без проверки исполнения решения, без контроля за исполнением управленческий цикл будет не полным. Безусловно, контроль является функцией управления и может присутствовать на всех стадиях управленческого цикла, однако он же является и завершающей стадией данного цикла. Следует заметить, что большинство авторов отмечают наличие контрольной стадии в бюджетном процессе, однако называют ее по-разному: "контроль за исполнением бюджета"[16] , "утверждение отчетов об исполнении бюджета"[17] . Вызывает возражение точка зрения авторов, завершающих определение бюджетного процесса стадией исполнения [18] .
Бюджетный процесс как управленческий процесс состоит из следующих стадий: 1) составление проекта бюджета (стадия сбора информации); 2) рассмотрение и утверждение бюджета (стадия подготовки и принятия решения); 3) исполнение бюджета (стадия исполнения решения); 4) контроль за исполнением бюджета (стадия проверки исполнения решения). Законодательные (представительные) органы власти осуществляют принятие управленческого решения и контроль за его исполнением, а исполнительные органы осуществляют сбор информации и исполнение решения законодательного органа. Законодательные (представительные) органы выступают как управляющая система, а исполнительные органы как управляемая система. В управляемую систему также входят получатели бюджетных средств.
Бюджетный процесс представляет собой цикл, продолжительность которого, как отмечают специалисты, составляет чуть больше двух лет с момента составления проекта бюджета до момента утверждения отчета о его исполнении [19] . Этот срок в научной литературе принято называть бюджетным циклом. Помимо временных рамок бюджетный цикл имеет пространственные рамки. На уровне Российской Федерации его пространственные рамки определяются территорией всего государства, на уровне субъектов Российской Федерации - территорией соответствующего субъекта Федерации, на уровне муниципальных образований - территорией соответствующего муниципального образования. Бюджетный цикл имеет территорию осуществления и соответствующего управляющего субъекта (субъекта публичных финансов). Исходя из этого, можно сделать вывод, что каждый субъект публичных финансов - каждое муниципальное образование, каждый субъект Федерации и Российская Федерация - в целом осуществляет собственный бюджетный процесс.
Однако Бюджетный кодекс вкладывает в бюджетный процесс не столько управленческий, сколько процессуальный смысл и рассматривает бюджетный процесс как единую для всего государства деятельность, осуществляемую по единым процессуальным правилам. Бюджетный процесс определяется законодателем как "деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов...". Из смысла данного определения вытекает, что все органы государственной власти и все органы местного самоуправления участвуют в принятии всех бюджетов, тогда как на практике органы местного самоуправления конкретного муниципального образования принимают свой бюджет и не являются субъектом, принимающим управленческое решение, в отношении федерального бюджета или бюджета какого-либо субъекта Российской Федерации. В предметы ведения Российской Федерации входит принятие только федерального бюджета, а не нижестоящих бюджетов.
На наш взгляд, наличие доли процессуальных норм в бюджетном праве не изменяет управленческой природы бюджетного процесса. Бюджетный процесс в отличие от гражданского или уголовного процесса осуществляют субъекты, принимающее собственное управленческое решение, действующие от своего имени, а не от имени всего государства. В связи с этим определение бюджетного процесса возможно изложить в следующей редакции: бюджетный процесс - регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению соответствующих проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.
ГЛАВА II. ПРИНЦИПЫ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В РФ
2.1 Понятие принципов бюджетного процесса
Задачами и целями бюджетного процесса являются: организация формирования, распределения и использования бюджета - централизованного фонда денежных средств; выявление возможных резервов поступления ресурсов в собственность публично-правовых образований для реализации функций государства на различных территориальных уровнях; эффективное распределение бюджетных ресурсов между различными субъектами в целях обеспечения функционирования государства; контроль за "движением" бюджетных средств от момента их формирования до момента использования; исключение нецелевого использования средств и др.
Одной из гарантий реализации задач и целей бюджетного процесса является соблюдение требований, подчиняющих бюджетный процесс как особый вид деятельности уполномоченных органов. Эти требования следует обозначить в качестве "принципов бюджетного процесса". Под принципами бюджетного процесса понимаются основополагающие требования, предъявляемые к осуществлению деятельности уполномоченных субъектов, развивающейся в рамках бюджетных отношений процессуального характера и направленной на своевременное и качественное осуществление стадий бюджетного процесса.
Принципы, положенные в основу бюджетного процесса, следует объединить в три группы:
1) общеправовые принципы бюджетного процесса;
2) принципы бюджетного процесса, вытекающие из принципов, свойственных бюджетной системе государства в целом;