Курсовая работа: Оптимизация налоговой системы как института социального управления
Вместе с тем, с другой стороны, налоговое планирование стало угрозой для социального рыночного государства наряду с уклонением от налогов. Широкое распространение практики налогового планирования, особенно в условиях интернационализации развивающегося мирового хозяйства, привело к тому, что для многих налогоплательщиков экономия на налоговых платежах стало источником дополнительного финансирования и фактором, повышающим конкурентоспособность их продукции. Одновременно государство, озабоченное соответствующим снижением поступлений налогов в бюджет, стало принимать меры к недопущению такого уменьшения налоговых обязанностей.
В практике зарубежных стран отношение государства к такому уменьшению налоговых платежей в общем виде выразилось в форме концепций уклонения от уплаты налога и обхода налога. Принципиальное различие между ними заключается в том, что в первом случае налогоплательщик непосредственно нарушает налоговый закон и не может воспользоваться результатами налогового планирования, во втором же случае он хотя и косвенно нарушает налоговый закон, но при этом поступает правомерно и получает право на благоприятные налоговые последствия. К обходу налога обычно относят воздержание от совершения тех сделок, исполнение по которым ведет к необходимости платить налоги, получение дохода в тех формах, по которым установлены льготы, выезд налогоплательщика из страны для изменения налогового резидентства, заключение таких сделок, которые влекут меньшие налоговые последствия. Фактически признавая право налогоплателыцика на обход налога, государственные органы начали вырабатывать средства борьбы с такой практикой. Как правило, в законодательстве не дается четких определений уклонения от уплаты налогов и избежания налога, а соответствующие критерии развиваются в основном на основании судебной практики. И, квалифицируя поведение налогоплательщика как уклонение от налога, налоговые органы получают право самостоятельно исчислять налоговые обязательства налогоплательщика или лишать последнего определенных налоговых льгот и преимуществ. Понятно, что такая двусмысленность может вызвать протест налогоплательщика.
Рассмотрев причины и формы нежелания платить налоги, отметим, что уклонение от налогов разрушает нормативно-ролевой характер социальной рыночной налоговой системы как института социального управления, так как порождает широкий спектр дисфункций экономического, политического и социального порядка, негативно влияющих на налоговую культуру в целом.
Нежелание эффективно работать и социальное иждивенчество. Изучение проблемы навязанной государственной заботы и уклонения от участия в ее совместном финансировании выводит на широкий круг социальных вопросов, касающихся социального иждивенчества и политических манипуляций. Так, социологи США подробно изучили влияние на развитие личности системы широких социальных гарантий. Результаты исследований, посвященных этой проблеме, можно охарактеризовать так: «Заботливое государство делает своих граждан несчастными». Был сделан вывод, что социальные программы оказывают негативное влияние не только на «кошельки» налогоплательщиков, но и на самих получателей пособий, так как они попадают в большую зависимость от государства. Возникает вопрос, что произойдет, если экономический курс государства изменится.
Американские экономисты утверждают, что постоянное увеличение социальных программ порождает несправедливость. Сторонник теории монетаризма профессор Чикагского университета М. Фридман считает, что социальные программы развивают социальный паразитизм. По его мнению, социальные расходы не только являются дополнительным налоговым бременем, возлагаемым на предпринимателей, но и развращающе влияют на развитие всего общества, ослабляют семью, подавляют побудительные мотивы к труду, сбережениям, внедрению нововведений, препятствуют накоплению капитала. По Фридману, все проблемы с помощью налогов решить невозможно, и он предлагает жесткую монетарную политику, являющуюся средством борьбы против инфляции, «разбухания» государственного бюджета, высоких налогов и социальных программ.
При этом западные специалисты отмечают, что налоговая система все еще недостаточно прогрессивна. Как пишут К. Р. Макконнелл и С. Л. Брю, распределение доходов до вычета налогов не слишком отличается от распределения доходов после вычета налогов, что указывает на то, что прогрессивность налоговой системы фактически не приносит необходимых результатов. Это приводит к необходимости трансфертных платежей и к возникающему в связи с ними бюрократизму. Увеличение социальных программ создает неповоротливую бюрократическую систему, ведет к росту управленческих расходов, когда большая часть денег на пособия оседает в карманах чиновников. Так, по результатам проведенного исследования Эдгар Браунинг и Уильям Джонсон пришли к выводу о том, что в связи с прогрессивным налогообложением группы с самыми высокими доходами теряют 350 дол. на каждые 100 дол., полученных бедными, т. е. чистая потеря эффективности составляет 250 дол. Эти деньги теряются в процессе передачи их бедным.
Мы полагаем, что указанные проблемы свидетельствуют, что социальный рыночный тип налоговой системы как института социального управления действительно находится в кризисе.
Но этот кризис связан не сколько с высокими ставками налогов, даже не сколько с кризисом идеи, сколько с кризисом государственного управления налоговой системой. Проблемы социальной рыночной налоговой системы связаны с превышением роли государства и с уменьшением роли гражданского общества как равноправных субъектов управления налоговой системой. В таких условиях возможны утрата представления о налоге как плате за услуги и солидарность, ассоциирование налога с побором. Это в свою очередь приводит к потере такой важной дихотомической характеристики налогов, как добровольность и к росту уклонения от налогов.
Отсюда мы можем сделать вывод, что оптимизация социального рыночного типа налоговой системы не может сводиться к снижению налогов. Здесь более важно другое: снизить государственные расходы, сократить бюрократический аппарат, развивать общественное участие в управлении налоговой системой. Следовательно, возникшие проблемы - это прежде всего проблемы управления.
Кризис социального рыночного типа налоговой системы как института государства с точки зрения представителей экономики общественного сектора связан с неупорядоченным государственным вмешательством с помощью налогов в те сферы, где в этом нет необходимости, а также с "рациональным неведением" государства.
Основным результатом анализа необходимости государственного вмешательства должно, как правило, становится не само по себе решение об участии или полном устранении государства, а поиск эффективных путей этого участия. Часто работа над бюджетом ориентируется преимущественно на сложившиеся масштабы и структуру государственного сектора, обобщенные абстрактные цели его развития. Такой подход порождает расточительность, рост налогов и дефицит бюджета. Анализ необходимости государственного вмешательства каждый раз надо проделывать заново. Обязательна оценка того, в какой мере социальное благо может формироваться на основе предпринимательства, а также добровольной самоорганизации заинтересованных групп. Это позволит добиться удовлетворения общественных потребностей при минимальном сборе налогов.
Большую проблему эффективности государственных расходов представляет проблема рационального неведения государства. Под рациональным неведением государства понимается ситуация, когда его представители не считают рациональным предпринимать существенные усилия для получения информации, которая, возможно, способствовала бы более обоснованному выбору. Прежде всего рациональное неведение государства связано с принятием решений о государственных расходах под влиянием лоббирования. Лоббирующая группа в парламенте может добиваться увеличения государственных расходов на направления, выгодные для нее. Лоббирует свои интересы и бюрократический аппарат, который всегда склонен добиваться увеличения бюджетных расходов и, следовательно, налогов. При этом увеличение налогов приводит не к решению социально значимых задач, а к росту самого бюрократического аппарата, повышению окладов. Следовательно, расходы государства, если они не контролируются гражданским обществом, существенно отличаются от оптимальных.
Ален Турен указывает, что кризис государства состоит в том, что «государство не является теперь принципом единства общественной жизни. Его принимают как руководителя предприятия, бюрократа или как тоталитарную власть, но не в качестве агента интеграции действующих лиц общества». Неудивительно, что с помощью государства теперь невозможно решить те задачи, которые стоят перед гражданским обществом.
Какие выводы должны быть сделаны из изложенной критики? Не следует ли действительно отказаться от идеи социального рыночного государства и вернуться к либеральной доктрине, минимизирующей роль государства в экономической и общественной жизни?
В ответ на это можно привести мнение Г. Маркузе, который, критикуя не только социальное рыночное государство, но и стремление вернуться к социальным условиям XIX века, писал: «Основанием критики Государства Благополучия в терминах либерализма и консерватизма является существование тех самых условий, которые Государство Благополучия оставило позади, а именно, более низкой степени социального богатства и технологии. Однако зловещие аспекты этой критики проявляются в борьбе против всеохватывающего социального законодательства и соответствующих правительственных расходов на службы, отличные от оборонной сферы. Таким образом, обличение средств угнетения, присущих Государству Благополучия, служит защите средств угнетения предшествующего ему общества. На стадии наивысшего развития капитализма общество является системой подавляемого плюрализма, в которой институты состязаются в укреплении власти целого над индивидом. Тем не менее для управляемого индивида плюралистское администрирование гораздо предпочтительнее тотального. Один институт может стать для него защитой от другого; одна организация - смягчить воздействие другой; а возможности бегства и компенсации можно просчитать. Все-таки власть закона, пусть ограниченная, бесконечно надежнее власти, возвышающейся над законом или им пренебрегающей».
Жесткая критика социального рыночного государства также не учитывает того, что сам термин «социальное» в идее социального рыночного хозяйства как основы соответствующего типа государства имеет четыре значения. Во-первых, это антропологическое значение социального, акцентирующее внимание на взаимозависимости человека и социума. Во-вторых, это политическое значение социального, нашедшее свое выражение в терминах социальной, общественной политики, существующей наряду с экономической. В-третьих, это организационное значение социального, указывающее на необходимость организации функционирования внеконкурентных секторов экономики. В-четвертых, это компенсирующее значение социального, связанное с общественной заботой об определенной нуждающейся части населения и социальным обеспечением.
Таким образом, в случае оперирования всеми определениями, идея социального рыночного хозяйства представляет собой гибкую пластичную, способную к изменению концепцию. Потенциал идеи вновь должен быть востребован при оптимизации налоговой системы, так как, на наш взгляд, жесткие либеральные доктрины не могут в настоящий момент служить ее основой. Вместе с тем критика со стороны либерализма имеет рациональное зерно, если она будет использоваться с целью укрепления позиций гражданского общества.
В контексте вышесказанного важно отметить, что строительство налоговой системы современной России осуществлялось по образцу социального рыночного типа как наиболее распространенного и наиболее прогрессивного на тот момент. Заимствовались принципы налогового законодательства, структура налоговых администраций, основная структура налогов. В налоговой литературе этот процесс рассматривается как позитивное возрождение налоговой системы в нашей стране.
Вместе с тем указанные проблемы социального рыночного типа налоговой системы как института государства не только присутствуют в налоговой системе России, но уже приняли «классический» вариант «институциональной ловушки». Однако нельзя забывать, что эти проблемы - проблемы принятого в России за основу социального рыночного типа налоговой системы как института государства, поэтому их решение также невозможно без задействования механизмов участия гражданского общества.
Не исключая воздействие исторических корней на современные явления и процессы, мы вместе с тем полагаем, что основные перспективы развития налоговой системы России не отличаются от перспектив развития налоговых систем западных стран. Определенное запаздывание в строительстве рыночных институтов в России, на наш взгляд, не является свидетельством особого кардинально отличного социального и экономического пути России. Институциональная специфика любой страны и даже региона этой страны всегда будет иметь место, и в этом Россия не одинока. Однако современные институты социального управления в целом отличаются меньшим своеобразием, чем, например, культурные или религиозные. Это связано с известной унификацией систем управления во всем мире под влиянием общих тенденций глобализации, необходимости участия в мировом сообществе, образования «мировой деревни». Здесь можно отметить гораздо меньшее разнообразие и, следовательно, узкий выбор из институциональных альтернатив.
В большей части современного мира пока можно отметить тенденцию гармонизации и унификации налоговых систем, осуществляемую на основе социального рыночного типа в различных модификациях. Поэтому, несмотря на возможный поиск альтернатив, мы полагаем, что только восстановление полной закрытости России от западного мира создаст возможность для построения какой-то иной системы финансирования общественной солидарности, чем налоговая. И здесь также речь будет идти не о принципиальной особенности России, а об особенности всех государств мира, возникающей в случае подобной закрытости.
Таким образом, на наш взгляд, причины нынешнего кризиса налоговой системы имеют общий характер для тех стран мира, где взят за основу социальный рыночный тип налоговой системы, хотя, конечно, они проявляются в разной мере. Эти причины коренятся в кризисе системы управления, передаче основных функций государству и самоустранении гражданского общества. Именно это приводит к бесконтрольной деятельности государственных чиновников и представителей сильных лоббирующих групп, которые ослабляют само государство и, пытаясь поставить перераспределительный механизм налоговой системы на службу своим интересам, искажают социальное содержание налоговой системы. Поэтому необходима оптимизация налоговой системы как института социального управления.
Оптимизация института - это нахождение для него наилучшего состояния и приведение в это состояние. Оптимизация налоговой системы в литературе обычно рассматривается в нескольких аспектах: как оптимизация структуры налогов с точки зрения повышения благосостояния народа, конкурентоспособности разных сегментов рынка, собираемости налогов, уменьшения налоговых платежей; как оптимизация работы налоговых администраций с точки зрения улучшения разных параметров деятельности: контроля за уплатой налогов, информирования налогоплательщиков и т.д.; как оптимизация взаимоотношений между субъектами управления налоговой системой.
Такая оптимизация может осуществляться в форме реформирования. Однако сложность институциональных изменений не соответствует сложившемуся восприятию термина «реформы» как исключительно государственного вмешательства в происходящие в обществе процессы. Например, автор «Толкового словаря обществоведческих терминов» Н.Е. Яценко предлагает следующее понимание: социальная реформа - это «осуществляемое сверху правящими кругами, обычно прогрессивное, преобразование, изменение, переустройство какой-либо стороны общественной жизни, не уничтожающее основ существующей социальной структуры». В соответствии с этим подходом предложения по проведении налоговой реформы вносят высшие органы государственной власти.
Необходимость широкой легитимации институтов привела к развитию такого научного направления, как институциональная теория реформ. Однако ее основные положения группируются не вокруг собственно процесса реформирования, а вокруг его последствий, и по сути также представляют теорию оптимизации и институционализации уже произведенных с помощью реформы изменений.
Исходя из сказанного, мы полагаем, что оптимизация социального рыночного типа налоговой системы как института социального управления может сбалансировать интересы государства и гражданского общества в управлении налоговой системы, чем уменьшить уклонение от налогов, социальное иждивенчество, сокращение деловой активности. В качестве инструмента и цели оптимизации взаимоотношений гражданского общества и государства в налогово-бюджетной сфере может служить общественное участие в управлении налоговой системой.
2. Развитие общественного участия в управлении налоговой системой
Общественное участие - это влияние институтов гражданского общества на принимаемые властью решения, их подготовку и исполнение. Главными характерными чертами общественного участия является его предупредительный и прецедентный характер. Оно имеет предупредительный характер, потому что вместо борьбы с последствиями обращается к первопричине, изменяя механизмы принятия решений. Общественное участие носит прецедентный характер, так как, развиваясь в одной области, оно задает координаты отсчета и цели, которые могут быть достигнуты в других областях.
К настоящему моменту теоретически обоснована структура поддержки общественного участия, которая включает в себя три ключевых элемента: доступ к информации и прозрачность, собственно общественное участие в процессе принятия решений и доступ к контролю и правосудию. Каждый из них в свою очередь структурирован в виде набора элементов, поддающихся оценке, и ряда принципов.
Доступ к информации и прозрачность. Прежде всего, участники должны иметь доступ к информации - конкретной, понятной, полной и своевременной. Прозрачность достигается через ясное целеполагание, документирование, общественный контроль, локальность и координированность процесса. Смысл прозрачности заключается не столько в доступности информации, сколько в ее активном использовании. Прозрачность не есть ценность сама в себе. Она должна стать средством достижения изменений в обществе, таких, как возможность общественного участия.