Курсовая работа: Проблема социального страхования и ее развитие в условиях формирования рыночной экономики
1. Социальное страхование как форма социальной защиты: сущность, цели субъекты
В отечественной правовой науке социальное страхование традиционно рассматривается как одна из основных форм социального обеспечения трудящихся в старости, в случае временной или постоянной утраты трудоспособности и т.п. Оно определяется как часть государственной системы социальной защиты населения, характеризующаяся определенной спецификой. Обязательное социальное страхование представляет собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального и (или) социального положения работающих граждан, а также иных категорий граждан вследствие признания их безработными, трудового увечья или профессионального заболевания, инвалидности, болезни, травмы, беременности и родов, потери кормильца, а также наступления старости, необходимости получения медицинской помощи, санаторно-курортного лечения и наступления иных установленных законодательством социальных страховых рисков, подлежащих обязательному социальному страхованию.
Понятие социального страхового риска - одно из ключевых в теории социального страхования. Под ним понимается предполагаемое событие, влекущее изменение материального и (или) социального положения работающих граждан и иных категорий граждан, в случае наступления которого осуществляется обязательное социальное страхование. По нашему мнению, социальный страховой риск следует определять более узко.
Категория социального риска подробно и глубоко исследована в отечественной науке начала и первой трети ХХ века. Так, известный специалист в этой области Н.А.Вигдорчик писал: "Страхованием называется такая организация взаимопомощи, при которой риск известного несчастья учитывается заранее и связанная с этим риском материальная тяжесть заранее же распределяется между всеми членами организации. Под социальным страхованием он понимал совокупность всех его форм и видов, которые имеют целью обеспечение широких масс населения на случай различных социальных рисков. При этом подчеркивал, что социальным страхованием "обнимается риск потери заработка". Именно этот характер риска ученый считал первым признаком социального страхования. "Второй существенный признак социального страхования, - отмечал он, - заключается в том, что оно обнимает трудящиеся массы - рабочих, служащих, домашнюю прислугу, мелких ремесленников, мелких земледельцев - одним словом, всех, кто страдает при капиталистическом строе от необеспеченности существования. Поэтому если к страхованию прибегает представитель имущих классов, то - хотя бы это страхование и имело целью возмещение заработка - оно никакого отношения к социальному страхованию иметь не будет".
Некоторые авторы социальный риск трактовали более широко, относя к нему не только риск утраты заработка, который З.Р. Теттенборн называла главным, но и случаи "материального отягощения" (рождение ребенка, необходимость ухода за ним, смерть члена семьи и др.).
Объектом социального страхования действительно выступает не только риск утраты, уменьшения заработка или иного трудового дохода, но и случаи несения повышенных расходов, которые признаны социально значимыми. Например, пособие на погребение выдается работающим гражданам в случае смерти несовершеннолетнего члена семьи из страхового источника - за счет средств Фонда социального страхования.
Но по размеру это пособие, имеющее страховой характер, не отличается от пособия, которое можно назвать социальным. Соглашаясь в целом с возможностью и необходимостью осуществления социального страхования на случай повышенных социально значимых расходов, в то же время необходимо подчеркнуть, что оно должно давать право на более высокий уровень обеспечения в сравнении с предоставляемым из бюджета. Это связано прежде всего с финансовым участием (прямым или косвенным) застрахованного в формировании источника выплат. Здесь мы подошли к еще одному аспекту обсуждаемой проблемы.
Если основным признаком социального страхования является социальный риск, который связан с утратой или снижением заработка или несением повышенных расходов по социально значимым причинам, то как отграничить социальное страхование от социального обеспечения? Для того чтобы ответить на этот вопрос, проанализируем высказанные в науке точки зрения.
Авторы немногочисленных современных исследований, творчески перерабатывая теоретическое наследие прошлого, привносят в процесс познания сущности социального страхования новые идеи, отражающие сегодняшнюю социально-экономическую специфику России. Так, Е.Е.Мачульская, анализируя взгляды ученых конца XIX - начала XX века (Л.В.Забелина, А.Чекина (В.Яроцкого), А.Л.Гельфера, Б.Любимова, А.Винокурова), выделяет в качестве одной из существенных особенностей социального риска то, что "он угрожал только пролетариату и беднейшим слоям самозанятого населения и вообще не затрагивал класса капиталистов и других имущих слоев капиталистического общества".[7] Она приходит к выводу, что сегодня появляются новые экономические причины и сохраняются физиологические и демографические причины социальной необеспеченности. Поэтому социальный риск надлежит рассматривать как основание для социальной защиты и социального обеспечения. При этом автор определяет его как "вероятностное событие, наступающее в результате утраты заработка или другого трудового дохода, падения уровня жизни ниже отметки прожиточного минимума и по объективным социально значимым причинам, создающее необходимость социальной защиты населения со стороны государства".
Сущность социального риска заключается в утрате заработка или иного трудового дохода, поэтому вряд ли возможно говорить о его наличии у лиц, не имеющих работы и заработка. "Социальный риск - риск материальной необеспеченности трудящегося из-за потери возможности участвовать в экономическом процессе".
Гражданин, не занятый в сфере общественного производства, не подвержен социальному риску в той узкой трактовке, которая в целом представляется правильной, но все же требует некоторых уточнений. Если рассматривать социальный риск так широко, как это делает Е.Е.Мачульская, в сферу социального страхования попадают все категории лиц, нуждающихся в социальном обеспечении. При таком подходе нивелируются различия между социальным страхованием и другими формами социальной защиты, прежде всего - социальным обеспечением и социальной помощью. С нашей точки зрения, социальные риски в широкой трактовке выступают как основания для социальной защиты. Риск, который выступает объектом социального страхования, можно назвать социально-экономическим. Во-первых, потому что он охватывает только экономически активное население. Во-вторых, такой риск связан с утратой заработка или иного трудового дохода вследствие невозможности участия в экономическом процессе по уважительным причинам: биологической (болезнь, инвалидность, старость), производственной (трудовое увечье или профессиональной заболевание), экономической (безработица) или социального характера (рождение и воспитание детей)*(9).
Широкая трактовка социального риска, которой придерживается Е.Е.Мачульская, отражает сложившиеся в советское время стереотипы всеобщего государственного социального обеспечения, которое охватывало и существовавшие тогда виды социального страхования (пенсионное и страхование временной нетрудоспособности).
Разграничить понятия "социальное обеспечение" и "социальное страхование" в том объеме, в котором они возникли и развивались в советском праве, достаточно трудно, поскольку сущность социального страхования в этот период выхолащивалась в угоду идеологическим ценностям патерналистской системы взаимоотношений между государством и гражданином.
Система социального страхования, основанная на принципе перераспределения, является системой общественной солидарности. Не случайно поэтому некоторые ученые рассматривают социальное страхование только как форму финансирования социального обеспечения. Так, В.Ш.Шайхатдинов считает страхование одним из основных организационно-правовых способов образования денежных фондов и называет его не социальным, а страхованием в сфере социального обеспечения. Он утверждает:
"Страхование характеризуется взиманием взносов с застрахованных, работодателей с участием государства, а также наличием установленной системы социальных случаев (рисков), при наступлении которых у застрахованных граждан возникает субъективное право на обеспечение"
Выделим несколько признаков социального страхования, которые одновременно характеризуют его отличие от социального обеспечения и обозначают перспективы его дальнейшего развития.
Во-первых, социальное страхование, как и любое страхование вообще, выполняет функции не только компенсации социального риска, но и предупреждения неблагоприятных последствий рисковой ситуации. В этом главное отличие социального страхования от социального обеспечения, которое предоставляется только в неблагоприятных ситуациях. Наличие превентивного компонента объединяет социальное страхование и социальную защиту. Предварительное выявление и учет риска присущи всем видам и формам страхования.. Но далеко не всякий риск поддается измерению и учету.
Социально-экономический риск в ряде случаев можно просчитывать. Большинство ученых едины во мнении, что для определения природы риска важны его качественные и количественные характеристики. К примеру, социальный риск как вероятность наступления для работника материальной необеспеченности вследствие утраты заработка можно измерять, используя такие показатели, как частота наступления рисковой ситуации; уровень материальной обеспеченности в случае утраты трудоспособности или отсутствия спроса на труд; продолжительность рисковой ситуации (период между ее наступлением и переходом к нормальным условиям жизнедеятельности), и др.
Предварительное выявление и учет риска выражаются также в профилактической направленности страхования. Она присуща, в частности, социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, когда состояние охраны труда и техники безопасности на предприятии наряду со степенью профессионального риска может служить основанием для установления скидок или надбавок к страховым тарифам. Еще в 1929 г. З.Р.Теттенборн отмечала, что социальное страхование включает в себя борьбу с риском утраты заработка путем предупреждения болезней, несчастных случаев и других явлений, которые угрожают работнику.
Рассматривая социальное страхование с экономических позиций, В.А.Лукьянова подчеркивала значение превентивного компонента для народного хозяйства страны.[6] Улучшение условий труда и быта застрахованных, борьба с производственным травматизмом и заболеваемостью сокращало расходы бюджета социального страхования на выплату пенсий и пособий, сохраняло и улучшало здоровье трудящихся. "Социальное страхование как основная организационно-правовая форма социальной защиты используется как автономный и самостоятельный механизм для аккумулирования денежных средств, а также выполнения ряда других функций социальной защиты населения - организации оздоровления трудящихся (медицинское страхование и страхование от несчастных случаев на производстве), создания социально-оздоровительной и реабилитационной инфраструктуры, создания новых рабочих мест».
Второй важный признак, отграничивающий социальное страхование от социального обеспечения - способ финансирования. В.М.Догадов справедливо заметил: "При социальном страховании средства на выдачу пособий образуются из страховых взносов: Лишь в некоторых, сравнительно редких случаях делает известные приплаты и государство". Страховые взносы всегда составляют часть заработной платы или дохода застрахованного лица, даже в том случае, когда за наемного работника взносы уплачивает работодатель. Это наводит на мысль о том, что социальное страхование в отличие от социального обеспечения не является для застрахованных алиментарным, безвозмездным и безэквивалентным. Всякое страхование является возмездным, и социальное в том числе. Проблема заключается в том, что в нашей стране социальное страхование развивалось как форма социального обеспечения, постепенно утрачивая свою страховую специфику и перерастая во всеобщее социальное обеспечение. Поэтому так и не был реализован принцип эквивалентности страхового обеспечения уплаченным взносам, а возмездный характер замалчивался.
Третья важнейшая черта социального страхования, которая логически вытекает из предыдущей, - высокий уровень обеспечения. Если уровень социально-страхового обеспечения будет одинаковым или даже более низким в сравнении с государственным социальным обеспечением, то преимущества страховой модели нивелируются, утрачиваются стимулы для экономической деятельности, которая должна обеспечивать не только стабильные высокие доходы в активный период жизни, но и достойное материальное обеспечение при наступлении страховых случаев. Это соответствует экономической логике страхования, которое и организуется для того, чтобы защитить гражданина от неблагоприятных последствий путем сохранения достигнутого уровня жизни.
В противном случае граждане утратят заинтересованность в активной экономической деятельности, участии в социально-страховой системе и перейдут в разряд социальных иждивенцев. И здесь мы подходим к крайне важной характеристике социального страхования с позиций обязательного права. Возможность межотраслевого применения цивилистической конструкции обязательства неоднозначно оценивается учеными. Она основывается на выявлении их социальной сущности, вокруг чего не ослабевают научные дискуссии.
Не стремясь охватить весь спектр проблем межотраслевого применения конструкции обязательства, ограничимся лишь оценкой возможности ее использования для характеристики социально-страховых отношений. По нашему мнению, ее применение к социальному страхованию возможно в порядке межотраслевой аналогии права. Субсидиарное применение норм смежных отраслей права допускается лишь при соблюдении ряда условий. В частности, необходимо выявить существенное сходство в регулируемых отношениях, а также и в способах их правового опосредования, - по выражению С.А.Комарова, двойное сходство.[5] Отношения по социальному страхованию сравнимы с гражданско-правовыми в силу их имущественного, перераспределительного характера, а также возможности их договорного регулирования. Страховое обязательство есть разновидность обязательства. В теории страхования обязательство понимают как конкретную обязанность, чаще совокупность взаимосвязанных обязанностей, принимаемых одной стороной по отношению к другой и закрепленных в договоре страхования. Косвенные подтверждения возможности применения конструкции обязательства к отношениям по социальному страхованию можно найти непосредственно в нормах Гражданского кодекса. Так, он предусматривает, что общие правила о страховании применяются к специальным видам страхования, если иное не установлено законами об этих видах страхования. Конечно, социальное страхование не является гражданско-правовым, но некоторую схожесть все же можно выявить.
Экономическая природа любого страхования заключается в замкнутой солидарной раскладке материального ущерба между участниками организации*(22). Для социального страхования не характерны отношения власти-подчинения в чистом виде, скорее, можно говорить об автономии субъектов. Поэтому закрепленный в ст.2 ГК РФ в качестве общего правила запрет применения гражданского законодательства к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, здесь не должен действовать. Термин "страховое обязательство" применяется законодателем при регулировании отношений по обязательному социальному страхованию (так, в ст.4 Закона закрепляются государственные гарантии исполнения обязательств по социальному страхованию, в ст.18 в числе прочих оснований дифференциации страховых тарифов названы возможности исполнения страховых обязательств и т.д.).
Попытки применения конструкции обязательства к социально-обеспечительным отношениям уже предпринимались в науке. Отстаивая идею о широкой сфере действия права социального обеспечения, Т.В. Иванкина пришла к выводу, что по своему содержанию правоотношения по социальному обеспечению являются обязательствами.
"Все эти отношения имеют единую экономическую сущность: это отношения по распределению совокупного общественного продукта, аккумулированного в общественных фондах потребления". Объектом таких правовых связей являются блага и услуги, распределяемые через общественные фонды потребления. Т.В. Иванкина первой в отечественной науке права социального обеспечения сформулировала концепцию социальных обязательств. Под ними понимаются отношения между государственными органами и гражданином по поводу предоставления ему материальных благ и услуг из общественных фондов потребления. Т.В. Красильникова проводит аналогию с гражданско-правовыми обязательствами и признает пенсионное правоотношение "особого рода односторонним денежным обязательством, в силу которого орган социального обеспечения, при наличии соответствующих юридических фактов, обязан ежемесячно выплачивать пенсионеру определенные законом денежные суммы (пенсию)".
К сожалению, эта концепция не получила дальнейшего развития и углубления, несмотря на заложенный в ней большой научный потенциал. По своей глубине и универсальности она, несомненно, может претендовать на роль ведущего научного направления в праве социального обеспечения, будучи дополнена и дифференцирована в зависимости от применяемых сегодня форм социального обеспечения. Например, используя разработанную в гражданском праве систему критериев, можно провести классификацию социальных обязательств. Как и гражданско-правовые, они могут быть односторонними и взаимными. К первому виду относятся социально-обеспечительные обязательства, в силу которых государство (обязанная сторона) в лице его органов обязано предоставить гражданину (управомоченной стороне) материальное обеспечение в случаях, указанных в законе. Социально-страховое обязательство является взаимным. Гражданин обязан уплачивать страховые взносы (либо за него это делает страхователь, что не меняет экономической природы взносов, представляющих собой часть заработной платы или дохода застрахованного лица), государство в лице его органов вправе требовать их уплаты в целях обеспечения текущих потребностей социально-страховой системы, то есть для выплаты пенсий и пособий.
При этом социальное страхование реализует публичную функцию перераспределения общественного продукта через страховые фонды. Но при наступлении страхового случая у конкретного застрахованного лица возникает право требовать предоставления социально-страхового обеспечения (материальных благ или услуг) за счет того денежного фонда, который был создан с его участием. Государство же обязано предоставить такое обеспечение, причем с учетом периода страхования (трудового или страхового стажа) и уплаченных взносов (исходя из заработка или дохода, с которого они взимались). Иными словами, государство должно вернуть застрахованному часть уплаченных им страховых взносов, то есть социально-страховое обеспечение является возмездным.