Курсовая работа: Реформирование российской государственной службы

Вообще представляется несправедливо односторонней и легковесной наша давняя традиция тотально негативной оценки отечественной бюрократии – как до­революционной, так и советской. В ее составе помимо значительного числа доста­точно квалифицированных и добросовестных работни­ков среднего звена встреча­лись и люди с подлинно реформа­торскими ориентациями, особенно во времена, обещавшие перемены. Другое дело, что такие "розовые периоды" быва­ли не слиш­ком долгими, и в силу этого традиции либераль­ного и сознающего свою социаль­ную ответственность чинов­ничества не смогли получить достаточного развития в нашей убивавшей все живое политической атмосфере. Но это уже не вина, а драма, причем не только госаппарата, но и всего об­щества.

Итак, видимо, можно констатировать, что в развитии нашей государствен­ной службы существуют сейчас две тенденции. С одной стороны, это определенное продвижение в направле­нии ее демократической модернизации с учетом мирового опыта (правда, преимущественно не самого современного, а скорее позавчераш­него), с другой – стремление к оформле­нию независимой от общественного кон­троля бюрократиче­ской корпорации с ее особым миром и системой ценностей. Тенденции эти в полной мере отразились и в Законе. Правда, прежде чем Закон в полной мере начнет действовать, должен быть принят ряд других нормативных ак­тов. Так что "поезд еще не ушел".

Думается, законодательная легитимация в одном докумен­те двух противо­положных тенденций не в последнюю очередь стала возможной вследствие проти­воречивости обращаемых населением к государству общественных ожиданий. Ведь, в са­мом деле, с одной стороны, люди хотят, чтобы чиновников было по­меньше, прав у них поубавилось, ответственности прибавилось, найти на них "управу" стало бы легче, а сами они стали бы максимально "отзывчивыми" на че­ловеческие нужды. Но с другой – люди хотят, чтобы государство было бы для своих граждан заботливым опекуном, поддерживало их материально, компенсиро­вало последствия их собственных ошибок и вообще "наставляло бы на путь истин­ный". Однако "бесплатных завтраков не бывает". Государство, каким бы хо­рошим оно ни было (и каким бы хорошим оно само себя ни называло), заставляет платить за свою подлинную или псевдо­заботу о гражданах. Собственно, иначе и быть-то не может. Вопрос лишь в цене и степени вмешательства в частную жизнь.

Надо сказать, подобная противоречивость присуща не только нам. И в за­падных странах сегодня можно видеть сход­ные противоречия в ожиданиях граж­дан, обращенных к своим правительствам, правда, в меньшей степени. В общем плане за этим стоит различие между либеральными и социал-демокра­тическими взглядами на роль государства. В одних странах су­ществует исторически сложив­шийся крен в сторону либера­лизма, в других – в сторону социализма. Периодиче­ская же смена правящих партий не позволяет "маятнику" отклоняться слишком уж далеко в какую-либо из сторон. У нас же, как и во всем, увы, и здесь нет ограничи­теля: либо тоталитарное вмешательство в жизнь и судьбы людей, либо такая сте­пень индифферентности власти, которую в наше время не может себе позволить даже самое либеральное из современных запад­ных правительств.

Чиновничеству такая двойственность общественных ожи­даний придала до­полнительную свободу маневра, которую они и использовали, в первую очередь, для установления вы­годного социального и нормативного статуса собственной корпорации. И раньше бюрократия обладала значительными распорядительными полномочиями по отношению к госу­дарственной собственности, т.е. была как бы ее собственни­ком defacto. Теперь же ее верхушка через закрытое акцио­нирование целых отраслей хозяйства, прежде всего добыва­ющих и энергетических, а также через другие, более слож­ные по форме (но не по сути) механизмы во многом как бы легализовала свои фактические полномочия. А чтобы обес­печить устойчивость своего положения, верхушка должна была "поделиться" с приближенными и так далее по цепоч­ке. К. Маркс, охарактеризовавший когда-то прусское госу­дарство как "частную собственность бюрократии", наверное, и вообразить себе не мог по­добных масштабов "приватиза­ции государства".

При этом, думается, одними карательными мерами проб­лемы не решить. Следовало бы всерьез заняться и моралью служащих. Например, в США еще во времена президентства Л. Джонсона был принят "Этический кодекс служащего", рег­ламентирующий очень широкий, по-моему, даже чрезмерно широкий спектр поведения чиновников. Так, под регламента­цию попадают не только предельная цена принимаемых по­дарков, но и сбор денег в пользу оказавшихся в беде коллег, и даже визиты в гости к подчиненным[4] . Но в целом нам то­же неплохо было бы сде­лать упор на подобного рода вещи, а не на "табель о рангах".

Для подлинно открытого общества со сложившимися, ра­ботающими граж­данскими институтами бюрократия не страш­на. Она находится под общественным контролем и "сверху", и "снизу", и "сбоку", достаточно "прозрачна" и отзывчива на нужды граждан и их групп, открыто взаимодействует с различ­ными группами дав­ления – лобби. Так что создание по-насто­ящему современной государственной службы должно идти ру­ка об руку с формированием гражданского общества. Но если гражданское общество формируется, в общем, спонтанно, а государство мо­жет лишь несколько этому способствовать и уж во всяком случае не должно ме­шать, то модернизацию гос­службы никак нельзя пускать на самотек или зани­маться этим спорадически, от одного политического случая к другому. Тут нужны четкая концепция, упорство и последовательность в ее осуществлении. Иначе можно лишь раскачать и даже перевер­нуть "лодку" государства, а не привести ее в нужную гавань.

За последние 5-6 лет в жизни нашего общества произошло множество изме­нений. Одни из них носят "фасадный", дру­гие – глубинный характер. В частности, довольно радикально изменились "правила игры" в экономике, да и вообще в соци­альной жизни. Казалось бы, этому должно было сопутствовать и концептуальное изменение взгляда на роль и функции госу­дарственной машины. Ведь вроде бы очевидно, что в услови­ях рынка, разнообразия форм собственности, свободы ин­фор­мации, идеологического и культурного плюрализма, формиру­ющегося граж­данского общества и государство должно быть принципиально иным, нежели при прежней, претендовавшей на идейный монополизм и опиравшейся на администра­тивно-командные отношения распределительно-разрешительной си­стеме. Однако в силу ряда причин реформа государства, осо­бенно в сфере исполнительной власти, значительно отстала от реформ во многих других сферах. Вместо этого унаследо­ван­ную от прежнего общественного строя административную ма­шину – кстати, отнюдь не во всех отношениях плохую, но со­зданную и работавшую в принципи­ально иной системе взаи­моотношений, – лишь пытались "на ходу" подстроить под ре­шение новых задач. Параллельно в экстренном порядке, в ка­честве пожарной ре­акции на вызовы новых потребностей фор­мировались новые административные звенья. При этом преж­ние командно-номенклатурные скрепы явно ослабли, а адек­ватной замены им не возникло. Какой-либо единой концеп­ции модернизации гос­аппарата не было. Изменения происхо­дили либо ситуативно, либо по принципу "перетягивания ка­ната", т.е. в борьбе зачастую несовместимых взглядов на раз­ви­тие госслужбы. Это нашло отражение и в первом в нашей истории Законе "Об ос­новах государственной службы Россий­ской Федерации", принятом 31 июля 1995 г. и достаточно явственно отражающем борьбу двух подходов – корпоративист-ского и демократического. В результате качество работы гос­аппарата снизилось, а хао­тичность, неэффективность, а часто и контрпродуктивность его действий возросли. И неудиви­тельно.

Во-первых, произошло вымывание квалификации – аппа­рат покинули луч­шие профессиональные кадры, а адекватной замены не появилось. Очень тревожат в этой связи, в частно­сти, факт кадрового провала по группе работников среднего возраста со стажем от 6 до 15 лет, т.е. наиболее перспектив­ных, а также то обстоя­тельство, что в ряде министерств и ве­домств доля работников предпенсионного и пенсионного воз­раста составляет около половины персонала. При этом число ва­кансий, которые не удается заполнить, порой исчисляется сотнями.

Во-вторых, с исчезновением прежнего партийного "хозяи­на" аппарат не пре­вратился в слугу общества, т.е. не произош­ло поворота к обычной для демократи­ческих стран службе публичной. Скорее пошла борьба за роль его нового "хозяи­на". А это, разумеется, сделало аппарат еще более непрозрач­ным и менее подкон­трольным, что, в свою очередь, породило такие негативные последствия, как рост коррупции и возмож­ность легализовать кастово-корпоративные устремления бю­рократии. Последнее нашло отражение, в частности, в возро­ждении в рамках упо­мянутого Закона архаичной "Табели о рангах", да еще в усложненном виде, и при­дании ей значения едва ли не главного института государственной службы.

В-третьих, утратили силу прежние нормы административ­ной морали, пусть далекие от совершенства и порождавшие массу человеческих и организационных издержек, но все же как-то регулировавшие поведение служащих и ставившие не­которые барьеры на пути бюрократических злоупотреблений и произвола. На их месте возник моральный вакуум с присущи­ми ему вседозволенностью, цинизмом, коррупцией...

С другой стороны, надо отметить и позитивные перемены, вернее, возникно­вение правовых предпосылок для таких пере­мен. Впервые на законодательном уровне закреплена возмож­ность проведения квалификационных экзаменов, кон­курсов на замещение вакантных должностей, зафиксированы некото­рые ограниче­ния, гарантии и привилегии, связанные со стату­сом государственного служащего. Таким образом, задан юри­дический импульс для формирования современной гос­службы.

И все же, думается, можно без большого риска ошибки утвер­ждать, что в нынешнем состоянии наш аппарат не отвечает со­временным и тем более перспек­тивным потребностям общест­ва и государства, является скорее тормозом, нежели мотором преобразований.

Сейчас стало модным подчеркивать особую роль государ­ства в нашей исто­рии. И это действительно так. Однако адеп­ты такой точки зрения как-то упускают из виду, что роль эта в основном негативная. Государство, как правило, подавляло общество. Чем больше силы оно набирало, тем меньше свобо­ды оставалось у лю­дей. Как говорил наш великий историк Ключевский, "государство пухло, народ хи­рел". Немногие ис­ключения из этой общей закономерности обязаны своим поя­вле­нием прогрессивной роли либеральной бюрократии в ре­форматорские периоды нашей истории. Поэтому от состоя­ния, от качества госаппарата, от ориентации и квалификации работающих в нем людей в немалой степени зависят судьба и вектор развития наших реформ. Госслужба, как и многое в на­шем обществе, находится сейчас на перекрестке. И очень важ­но задать верный импульс ее изменениям, сде­лать из нее пе­редовую силу преобразований. Это может многое определить на де­сятилетия вперед. К сожалению, первое пятилетие ре­форм прошло без адекватного понимания важности этого об­стоятельства, за что общество заплатило высокую и до конца еще не ясную цену.

Вторая "пятилетка" началась более обнадеживающе. Пос­лание Президента Федеральному Собранию 1997 г. стимули­ровало движение в этом направлении. По распоряжению Пре­зидента была образована Комиссия по государственному стро­ительству, разработана концепция административной рефор­мы. В аналогичном президентском Послании 1998 г. ее основ­ные элементы были воспроизведены, т. е. по существу ей был дан "зеленый свет". Одним из главных ее аспектов, естествен­но, стала реформа госслужбы, в которой основной упор сде­лан не на структурный, а на кадровый аспект преобразований. Однако процесс реформирования – дело не одного года, не обещающее немедленных дивидендов и зависящее от ряда фа­кто­ров, в том числе и политического характера. В следующей главе курсовой работы и будут проанализированы основные принципы реформирования российской госу­дарственной службы.

2. Сущность и принципы реформирования государственной службы

Система администрации – атрибут любого государства. Но различия между разными системами национальной админист­рации бывают достаточно сущест­венны, а корни таких раз­личий чаще всего уводят далеко в историю страны. В ча­стно­сти, в одних государствах доминируют традиции централизма и строгой адми­нистративной иерархичности, т.е. система "замкнута" на столицу; классический пример – Франция. В других традиционно превалируют региональные, локалист­ские административные учреждения, т.е. система носит как бы по­лицентрический характер; такой была на протяжении большей части своей истории и является сей­час Германия. В третьих, администрация как бы вырастала из местного, комму­нального самоуправления; крайний пример подобной модели разви­тия – США, умеренный – Англия и Швейцария.

Но не будем вдаваться в анализ всех типологических раз­личий. Для нашей темы важно, что Россия традиционно упра­влялась различными модификациями "государевой" службы. Неоднократно менялись политическое устройство, даже обще­ственно-экономические формации, но не глубинные основы административ­ной системы. Так, с введением в 1722 г. "Табе­ли о рангах" принцип породы был потеснен принципом вы­слуги, хотя полностью и не заменен им. После 1917 г. на сме­ну им пришел принцип номенклатуры, что тоже вполне впи­сывалось в тради­ции "государевой" службы. И сейчас, в пост­советские времена, мы по существу тоже имеем дело еще с од­ной ее модификацией, причем производящей довольно стран­ное впечатление в конце XX века, когда в развитых странах в развитии гос­службы доминируют совсем иные тенденции: тра­диционная ее иерархичность хотя и сохраняется, но играет все меньшую роль, количество административных ступе­ней уменьшается, расширяются возможности альтернативных пу­тей выдвижения на достаточно высокие посты. Да и вообще набирающее сейчас силу интеллекту­альное движение, амбици­озно именующее себя "административной" или "постбю­ро­кратической" революцией, хотя и не удовлетворило пока в полной мере своих притязаний, но ищет пути кардинальной модернизации управления совсем в иной плоскости, нежели реставрация обветшавшей еще полтора века назад чиновной ле­стницы. Мы же, как справедливо отметил однажды Прези­дент, выступая в Россий­ской Академии государственной служ­бы, "уже новой Россией во многом продол­жаем руководить и управлять по-старому", равняясь на административные идеа­лы позавчерашнего дня.

Упомянутая выше Комиссия сформулировала систему принципов и мер, об­щая цель которых – впервые в истории России создать не "государеву", а публич­ную государст­венную службу, которая отвечала бы критериям эффективно­сти, профессионализма и соответствия потребностям форми­рующегося гражданского общества. При этом упор был сделан как на мировой опыт действующей практиче­ски во всех раз­витых странах так называемой meritsystem (системы заслуг и дос­тоинств), так и на долголетнее изучение отечественной специфики. Были выделены ряд принципов построения на­шей госслужбы, к изложению которых мы и перехо­дим.

1. Принцип приоритета профессиональных качеств

Этот, пожалуй главный, "несущий" принцип всей конструк­ции включает в себя более конкретные "подпринципы", т.е. правила, обеспечивающие его реализа­цию на практике, а именно:

1) Конкурс на замещение всех возникающих в госаппарате вакансий, кроме:

а) политических должностей;

б) должностей, на занятие которых нет избытка претенден­тов; в этом случае действует аттестационный порядок назначе­ния. Это позволит существенно расши­рить "рынок" кандида­тов, до сих пор в значительной мере отражающий закон цир­куляции между несколькими административными "сосудами", привлечь людей из внеаппаратных и внеполитических сфер и тем самым влить в аппарат столь необ­ходимую "свежую кровь". В то же время это подтолкнет к самосовершенствова­нию претендующих на служебное продвижение работников самого учреждения, кото­рым при прочих равных условиях должен отдаваться приоритет. Иными словами, при продвиже­нии по лестнице административной карьеры предпочтение должно отдаваться наличию положительного профессиональ­ного опыта работы на анало­гичных или предшествующих ступенях; однако должен быть открыт и канал для ротации кад­ров, для "бокового входа" талантливых людей из внеаппаратных сфер (бизнес, наука, производство, военная служба) на достаточно высокие должност­ные уровни, помимо админист­ративной лестницы. По некоторым должностям кон­курс мо­жет носить "полуоткрытый" характер, т.е. к участию в нем бу­дут допус­каться лишь люди, уже находящиеся на государст­венной службе либо имеющие опыт работы в этой сфере. Воз­можны и другие кадровые "фильтры", так что вряд ли есть ос­нования опасаться наплыва кадров, неприемлемых с государ­ственной точки зрения.

2) Создание четко и объективно работающей системы от­бора и оценки кад­ров, направленной на привлечение, поощ­рение, удержание и продвижение лучших, достойнейших и, с другой стороны, на удаление кадрового "балласта". Для этого, с нашей точки зрения, необходимо наличие следующих меха­низмов:

а) четко прописанной и доступной для ознакомления сис­темы критериев от­бора, поощрения и продвижения работни­ков по результатам квалификационных экзаменов и аттеста­ций на основе их квалификации и деловых качеств, а не вы­слуги лет;

б) аттестационных комиссий со смешанным составом, т.е. включающих не только сотрудников проводящего аттестацию учреждения, но и привлекаемых на ротационной основе сто­ронних членов – работников кадровых служб других учре­жде­ний, преподавателей вузов, ?