Курсовая работа: Реформы органов власти и управления Петра I
Становление абсолютной монархии в России проходило сложным и противоречивым путем. Сохраняющаяся экономическая и политическая сила феодальной аристократии придавала ей особые государственные и правовые формы. Непоследовательная политика в отношении нарождающихся буржуазных слоев осложняла процессы экономического развития. Огромные размеры территории обусловили особый стиль государственного управления. Тем не менее, российский абсолютизм имел все черты, характерные для данного типа государственности.
Для абсолютизма характерно стремление рационально регламентировать правовое положение каждого из существующих сословий. Такое вмешательство могло носить как политический, так и правовой характер. Законодатель стремился определять правовой статус каждой социальной группы и регулировать ее социальные действия.
Процесс централизации затронул и систему местных органов: с 1726 г. по всей территории государства рядом с органами местного самоуправления (губные, земские избы, городовые приказчики) стали появляться воеводы. К концу XVII в. их число возросло до 250, они сосредоточили всю административную, судебную и военную власть на местах, подчиняясь Центру.
Уже к 80-м гг. XVII в. воеводы по всей территории страны вытеснили выборные местные органы. Воеводы руководили вверенными им территориальными округами-уездами, а в конце XVII в. некоторые из них поднялись на более высокий уровень: были образованы более крупные административные единицы - разряды (предшественники будущих губерний).
Логическим продолжением Указа о единонаследии стала Табель о рангах. Ее принятие (1722) свидетельствовало о возникновении ряда новых обстоятельств: Бюрократическое начало в формировании государственного аппарата, несомненно, победило аристократическое (связанное с принципом местничества). Профессиональные качества, личная преданность и выслуга стали определяющими для продвижения по службе.
Признак бюрократии как системы управления - это вписанность каждого чиновника в четкую иерархическую структуру власти (по вертикали) и руководство им в своей деятельности строгими и точными предписаниями закона, регламента, инструкции1 . Положительными чертами нового бюрократического аппарата стали профессионализм, специализация, нормативность, отрицательными - его сложность, дороговизна, работа на себя, негибкость.
Сформулированная Табелью о рангах новая система чинов и должностей юридически оформила статус правящего класса. Были подчеркнуты его служебные качества: любой высший чин мог быть присвоен только после прохождения через всю цепочку низших чинов. Устанавливались сроки службы в определенных чинах. С достижением чинов восьмого класса чиновнику присваивалось звание потомственного дворянина, и он мог передавать титул по наследству; с четырнадцатого по седьмой класс чиновник получал личное дворянство. Принцип выслуги тем самым подчинял принцип аристократический.
Табель о рангах уравнивала военную службу с гражданской: чины и звания присваивались в обеих сферах, принципы продвижения по службе были аналогичными. Практика выработала способ прохождения лестницы служебных чинов ускоренным образом (в основном это касалось только дворян): уже после рождения дети дворян-аристократов записывались в должность и по достижении ими 15-летнего возраста имели достаточно важный чин. Такая юридическая фикция была обусловлена пережитками старых принципов службы и основывалась на фактическом господстве в аппарате дворянской аристократии.
Подготовка кадров для нового государственного аппарата стала осуществляться в специальных школах и академиях в России и за рубежом. Степень квалификации определялась не только чином, но и образованием, специальной подготовкой. Обучение дворянских недорослей часто осуществлялось в принудительном порядке (за уклонение от учебы налагались взыскания). Дети дворян по разнарядке направлялись на учение, от уровня их подготовки зависели многие личные права (например, право на вступление в брак).
Абсолютная монархия - форма правления, при которой монарху юридически принадлежит вся полнота власти1 . В этот период ликвидируются старые сословно-представительные институты и происходит максимальная концентрация власти. С 1653 г. Земские соборы более не собирались, вместо них правительство созывало сословные совещания. Но уже с начала XVIII в. и они перестали собираться, В 1721 г. Сенат совместно с Духовным Синодом преподнес Петру I титул императора. Россия стала империей.
Бюрократизация государственного аппарата проходила на разных уровнях и в течение длительного периода. Объективно она совпала с процессами дальнейшей централизации властных структур. Уже во второй половине XVII в. исчезли остатки иммунитетных феодальных привилегий и последние частновладельческие города.
Центральные органы управления, такие как Боярская дума и приказы, прежде чем трансформироваться в новые структуры, проделали значительную эволюцию. Боярская дума из органа, вершившего вместе с царем все важнейшие дела в государстве, к концу XVII в. превратилась в периодически созываемое совещание приказных судей. Она стала контрольным органом, наблюдавшим за деятельностью исполнительных органов (приказов) и органов местного управления.
Численность Боярской думы постоянно возрастала, и ее внутренняя структура начала дифференцироваться: уже в конце XVII в. из состава Думы официально выделилась "Ближняя дума" - прототип кабинета министров; еще одна структура - Расправная палата, просуществовавшая до 1694 г.
Боярская дума из политического совета превращалась в судебно-управленческий орган. В 1701 г. функции Боярской думы перешли к Ближней канцелярии, координирующей работу центральных органов управления.
Чиновники, входившие в канцелярию, объединились в Совет, получивший название Конзилии министров (8-14 человек).
В 1711 г. с образованием Сената прекратились дальнейшие трансформации Боярской думы. Аристократический орган, основанный на принципе местничества, окончательно исчез. На вершине властной пирамиды его заменил новый бюрократический орган. Принципы его формирования (выслуга, назначение) и деятельности (специализация, следование инструкциям и регламентам) существенно, отличались от принципов организации и деятельности Боярской думы (традиция, спонтанность).
Столь же сложный путь проделала система центральных отраслевых органов управления - приказов. В 1677 г. насчитывалось 60, в 1682 г. - 53, в 1684 г. - 38 приказов1 . При сокращении числа центральных приказов возрастала численность приказных губ, местных органов приказного правления, - к 1682 г. она достигла 300.
В конце XVII в. было произведено укрупнение и объединение отраслевых и территориальных приказов. Во главе каждого из них стал один из видных бояр-аристократов, что усилило авторитет и влиятельность органа. Параллельно происходило создание специальных приказов, осуществлявших контрольную деятельность по отношению к большой группе других приказов (например, Счетный приказ), соподчиняя их единому направлению государственной деятельности, что способствовало дальнейшей централизации управления.
В ходе этого процесса число приказов уменьшалось, но общая численность штата чиновников возросла: если в 40-х гг. XVII в. приказный аппарат составлял около 1600 человек, то уже в 90-х гг. он возрастает до 4600 человек. В штате центрального московского аппарата в это время было задействовано около 3000 человек1 . Значительно возросло число младших чиновников, что связано с дальнейшей специализацией в деятельности приказов и их ведомственным разграничением.
Складывалась новая система чинов, единых для отраслей государственного управления, армии и местного управления. Таким универсальным чином становились стольники. Отмена местничества постановлением 1682 г. изменила принципы подбора руководящих кадров, новые принципы их формирования закрепила Табель о рангах.
Специализация привела к созданию некоторых административных органов, подчиненных непосредственно царю, а, следовательно, являвшихся общегосударственными органами. К ним относился Приказ тайных дел (1654-1676), выполнявший разнообразные функции: хозяйственно-управленческие, контрольные (за местными органами и воеводами), надзорные (за посольствами). В лице этого приказа было создано учреждение, вставшее над всеми центральными отраслевыми органами управления.
Усиление административной централизации выразилось в мерах организационного и финансового характера. В 1678 г. была проведена новая перепись земель и дворов, в 1679 г. введено подворное обложение и упорядочено взимание прямых налогов (их соединение и централизация). С 1680 г. налогообложение сосредоточилось в Приказе Большой казны, возглавившем систему финансовых приказов.
В 1680-1681 гг. была проведена перепись разрядов (военных, округов), что послужило базой для создания системы военно-административной организации, позже использованной Петром I для организации рекрутских наборов и полковых дворов (военно-административных органов).
Таким образом, преобразования Петра I затронули фактически все сферы общественной жизни, определив на длительную перспективу пути развития страны. Петровские реформы были направлены на максимальную централизацию управления государством при его решающем влиянии на жизнь всех слоев общества, выразившейся в жесткой регламентации. Новая государственно-административная система, в отличие от предшествующей, строилась на принципах унификации и дифференциации функций госаппарата.
1.2 Централизация государственного аппарата
Контрольные органы при абсолютизме требовала создать специальные контрольные органы. В начале XVIII в. сложились две контрольные системы - прокурорская (во главе с генерал-прокурором Сената) и фискальная. Уже при формировании Сената в 1711 г. при нем был учрежден фискал. Аналогичные должности устанавливались в губерниях, городах и центральных учреждениях. Вершину пирамиды занял обер-фискал Сената. Более четкая правовая регламентация института была осуществлена в 1714 г. Фискалам вменялось в обязанность доносить о всяких государственных, должностных и иных тяжких преступлениях и нарушениях законности в учреждениях. В их обязанность входило выступление в суде в качестве обвинителей (задачи, позже принятые на себя прокурорскими органами).
Для учета средств, распределяемых по многочисленным приказам еще в 1699 г. был восстановлен Счетный приказ или Ближняя канцелярия, в который ведомства периодически должны были представлять сведения о доходах, расходах, штатах и занимаемых ими зданиях. Работа Боярской думы часто проходила в помещении Канцелярии, велись протоколы заседаний, составлялись приходно-расходные ведомости и планы.
Высшие надзорные функции осуществлял Сенат, и Ближняя канцелярия влилась в структуры его контрольно-финансовых органов. Активную роль в выявлении финансовых нарушений играли фискалы (численность их сети превышала 500 человек). Система тайного и безответственного (в случае ошибочного обвинения фискал не нес ответственности) надзора была весьма разветвленной, она проникла даже в духовную сферу: Феофан Прокопович, автор "Духовного регламента", требовал, чтобы о церковных беспорядках доносили "духовные фискалы". Синод реализовал это предложение, учредив должность инквизиторов. Донос становился службой.
Верховная власть установила контроль и за самим Сенатом. В 1715 г. при Сенате учреждалась должность генерального ревизора ("надзирателя указов"), наблюдавшего за деятельностью высшего органа и сообщавшего о всех замечаниях государю.
В 1720 г. принимается указ, в котором сенаторам предписывается регламентированный порядок работы: чтобы "все было делано порядочно и суетных разговоров, крика и прочего не было", чтобы "по прочтении дела поговорив и подумав полчаса" и т.д. Контроль за порядком в Сенате должен был осуществлять обер-секретарь, вскоре его сменил дежурный гвардейский офицер.