Курсовая работа: Теоретико-правовые проблемы исследования основных приоритетов национальной безопасности Российской Федерации
Закон "О безопасности" закрепляет следующую модель разграничения полномочий между законодательными и исполнительными органами власти в сфере обеспечения безопасности. Президент Российской Федерации осуществляет общее руководство государственными органами обеспечения безопасности; Правительство Российской Федерации организует и контролирует разработку и реализацию мероприятий по обеспечению безопасности министерствами и государственными комитетами Российской Федерации, другими подведомственными ему органами Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов. Министерства и государственные комитеты Российской Федерации: в пределах своей компетенции, на основе действующего законодательства, в соответствии с решениями Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации обеспечивают реализацию федеральных программ защиты жизненно важных интересов объектов безопасности; на основании настоящего Закона в пределах своей компетенции разрабатывают внутриведомственные инструкции (положения) по обеспечению безопасности и представляют их на рассмотрение Совета безопасности.
Широкие полномочия возлагаются на Совет безопасности Российской Федерации. Он рассматривает вопросы внутренней и внешней политики Российской Федерации в области обеспечения безопасности, стратегические проблемы государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической и иных видов безопасности. Председателем Совета безопасности является по должности Президент Российской Федерации. В 1993 году была принята Конституция Российской Федерации. Наряду с этим в 90-е годы был принят ряд концепций, доктрин и программ по обеспечению безопасности. Однако следует подчеркнуть, что как сама Конституция, так и эти документы не обеспечили достаточного развития и укрепления единой системы безопасности Российской Федерации. В частности, в Конституции система безопасности Российской Федерации утратила единство и полноту, стала представлять собой набор отдельных, плохо увязанных между собой понятий и элементов. Так, в главе 5 "Федеральное Собрание" такая сфера деятельности парламента, как "государственная безопасность", вообще отсутствует.
Разрушительный процесс усугублялся вследствие несоблюдения принципа приоритета норм Конституции России над иными правовыми нормами, федеральных правовых норм над нормами субъектов Российской Федерации. Серьезные ошибки, допущенные в процессе проведения реформ в экономической, военной, правоохранительной и иных областях государственной деятельности, привели к рассогласованию системы государственного регулирования в сфере безопасности. Так, Указом Президента России от 17 декабря 1997 г. N 1300 было установлено, что органы государственной власти должны руководствоваться положениями этой Концепции в практической деятельности при разработке документов, касающихся обеспечения национальных интересов Российской Федерации.
В Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г., наметилось укрепление президентских полномочий в сфере национальной безопасности России. Говорится, в частности, что Федеральное Собрание Российской Федерации формирует законодательную базу в области обеспечения национальной безопасности по представлению Президента и Правительства Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти представляют Президенту и Правительству Российской Федерации разработанные ими нормативные правовые акты в области национальной безопасности России.
Далее предлагается рассмотреть приоритеты национальной безопасности Российской Федерации в порядке их убывающей значимости. Предложенная градация не является неоспоримой. Нет ее официального закрепления и поэтому каждый исследователь правомочен определять свою иерархическую лестницу в соответствии со своей собственной аргументацией.
Итак, в современный период укрепление конституционно-правовых начал государственной безопасности Российской Федерации выступает как первоочередная задача, без решения которой невозможно создать надежную и устойчивую систему безопасности России.
Глава 2. Теоретико-правовые проблемы исследования основных приоритетов национальной безопасности России
§1. Проблема укрепление конституционных основ государственной безопасности – как первостепенная задача
Следует отметить, что в ч. 5 ст. 13 и ч. 3 ст. 55 Конституции говорится о "безопасности государства", а в ч. 1 ст. 82 - о "безопасности и целостности государства". Понятие "государственная безопасность" используется в п. "д" ч. 1 ст. 114 Конституции. И только однажды, в п. "д" ч. 1 ст. 72, говорится об обеспечении "экологической безопасности" как сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В то же время п. "м" ст. 71 Конституции выделяет два приоритетных понятия - "оборона" и "безопасность". Часть 3 ст. 55 гласит об обеспечении обороны страны и безопасности государства, п. "д" ч. 1 ст. 114 - об осуществлении мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности.
Конституция России разграничивает понятия "государственная" и "общественная" безопасность. О государственной безопасности говорится применительно к государству в целом, и эта функция относится к исключительному ведению Российской Федерации. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится обеспечение "законности, правопорядка, общественной безопасности" (п. "б" ч. 1 ст. 72). Таким образом, обеспечение государственной безопасности Российской Федерации возлагается на государство в целом. Ни субъекты Федерации, ни коммерческие и иные негосударственные структуры, ни отдельные граждане функциями и полномочиями по обеспечению государственной безопасности не наделяются.
Анализ конституций и уставов субъектов Российской Федерации показывает, что данная норма Конституции РФ не соблюдается: правовое регулирование в регионах в сфере безопасности носит стихийный характер. Встречаются самые различные варианты: вопросы безопасности относятся к сфере совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и субъекта Федерации; руководители субъектов Федерации принимают меры по обеспечению государственной безопасности республики; воспроизводятся без изменений предметы ведения Российской Федерации в сфере безопасности; субъекты Федерации участвуют в обеспечении безопасности и обороноспособности Российской Федерации; и др.
Возвращаясь к анализу Конституции России, отметим, что о безопасности граждан говорится только в ч. 1 ст. 56, причем применительно к условиям чрезвычайного положения, когда в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия для "обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя". В части 3 ст. 55 права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях обеспечения безопасности государства.
В части 3 ст. 56 Конституции говорится, что не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные ст. 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46-54 Конституции РФ. Но и в перечисленных статьях речь идет не о приоритете прав и свобод личности перед государством, а о том, например, что смертная казнь впредь до ее отмены может устанавливаться федеральным законом, что достоинство личности охраняется государством, что могут допускаться ограничения целого ряда предусмотренных этими статьями прав и свобод на основании судебного решения и пр. И только в ст. 74 Конституции говорится, что ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.
Термин "защита" применяется в Конституции применительно к отношениям между государством и гражданами, к ряду субъектов гражданского общества и сфер деятельности. При этом активной стороной выступает государство: именно оно защищает граждан и общество, формы собственности и т.д. В Российской Федерации: "устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты" (ч. 2 ст. 7), "защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности" (ч. 2 ст. 8); "материнство и детство, семья находятся под защитой государства" (ч. 1 ст. 38); гарантируется государственная защита прав и свобод человека и гражданина (ч. 1 ст. 45) и т.д.
Вызывает недоумение определение национальной безопасности как "состояния защищенности", использованное в Законе "О безопасности"; Конституция России использует более конкретные и значимые понятия: конкретный субъект государственной власти "принимает меры", "гарантирует", "обеспечивает", "осуществляет" и др.
Не лучше ситуация и с понятием "состояние". Состояние означает "быть", "находиться". Государство же должно активно действовать, принимать меры и т.д., а не пассивно наблюдать за "состоянием защищенности".
Термин "безопасность" по отношению к личности, а не к государству был сформулирован в Программе развития ООН в 1993 году в "Докладе о человеческом развитии"[3] , где говорилось, в частности, что необходимо меньше уделять внимания национальной безопасности, а значительно больше - безопасности людей[4] , человеческой безопасности. Соответственно надо меньше заботиться о "территориальной безопасности", о безопасности "через вооружение", а больше - о безопасности "через человеческое развитие", о продовольственной, трудовой, экологической безопасности. Национальная безопасность означает защиту государства; человеческая безопасность - защиту людей от их собственного деспотического правительства. Делался вывод, что защита прав человека должна стать основной сферой деятельности ООН, обоснованием "гуманитарной интервенции" со стороны мирового сообщества. Совет Безопасности, соответственно, должен взять на себя ответственность за возникающие угрозы человеческой безопасности. Однако в Уставе ООН ничего не говорится о таких полномочиях. Статья 2(7) Устава не дает ООН права "на вмешательство в дела, по существу входящие во внутреннюю компетенцию государства".
В условиях неоднозначных процессов глобализации, переходного состояния России приоритетным является укрепление Российского государства как необходимое условие обеспечения безопасности общества и личности.
Согласно Конституции в исключительном ведении Российской Федерации находятся внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира; внешнеэкономические отношения; оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования (п. "к", "л", "м" ст. 71). К исключительному ведению Российской Федерации относятся и определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации.
Функции по обеспечению государственной безопасности охватывают все ключевые сферы деятельности государства, включая политическую, военную, законодательную, исполнительную и судебную деятельность. И уже затем, на федеральном, высшем уровне государственной власти обеспечение безопасности государства дифференцируется, подразделяется на конкретные цели и виды на всех ее уровнях (отраслевом, функциональном, территориальном). Цели и интересы государства пронизывают всю систему государственной безопасности как вовне, так и внутри страны, придавая ей единство и общую направленность. Концепция же национальной безопасности Российской Федерации, сформулированная как система взглядов, выполняет функцию идеологического и теоретического обеспечения проблем безопасности. Понятие "национальная безопасность" затуманивает понятие "государственная безопасность". Создается впечатление, что с помощью прилагательных (экономическая, экологическая и др.) сознательно ставится цель растворить, исказить, опорочить само существительное "безопасность" и его родовой признак - "государственная" безопасность. Понятие "государственная" не уводит в сторону, а выражает сущность и специфику самого понятия "безопасность", а также организационных и правовых средств ее обеспечения, позволяет проводить грань между "государственной" и "негосударственной" безопасностью.
В настоящее время правовое регулирование вопросов по отдельным видам безопасности осуществляется на основании более чем 70 федеральных законов и 200 указов Президента РФ, около 500 постановлений Правительства РФ, а также других подзаконных актов. Большинство из них носят фрагментарный характер, касаются частных угроз и порождают локальные, разрозненные массивы правовых норм, относящиеся к различным отраслям права. Последнее связано с тем, что вопросы государственной безопасности пронизывают фактически все сферы общественных отношений и объективно могут быть предметом регулирования в любой из существующих отраслей права.
В то же время крупные, концептуальные законопроекты ("О государственной безопасности", "О военной реформе", "О борьбе с коррупцией", "О борьбе с организованной преступностью" и др.) либо годами не выносятся на обсуждение Государственной Думы, либо снимаются с рассмотрения. Наиболее актуальные проблемы государственной безопасности (Концепция национальной безопасности РФ, Военная доктрина РФ, Доктрина информационной безопасности РФ, Морская доктрина РФ, Основы пограничной политики и др.) регулируются не федеральными законами, а указами и постановлениями. В правовой природе этих концепций и доктрин много неясного, выходящего за пределы конституционного поля. К тому же в обществе еще не сложилось целостное представление о государственной безопасности России, что затрудняет системный подход к законотворчеству в этой области.
§2. Укрепление обороноспособности страны и ее теоретико-правовые проблемы
С окончанием холодной войны началось формирование новых региональных и локальных моделей межгосударственного соперничества. Следствием этого стала новая вспышка национальных конфликтов. Во многих регионах мира произошел сдвиг в направлении к совместной обороне, к многосторонним мерам безопасности. Стремление стран избежать межгосударственных конфликтов и огромных затрат на оборону способствует укреплению коллективных мер оборонного характера, международному военному сотрудничеству и координации.
Угрозы государственной безопасности становятся все более разнообразными, перестают быть исключительно военными. Такие проблемы, как охрана окружающей среды, экономика и культура, наркотики, терроризм, организованная преступность и другие не могут быть решены военной силой. Для их устранения необходим глобальный механизм координации и сотрудничества между странами. Соответственно усиливается тенденция к институализации, к укреплению и распространению механизмов коллективной безопасности (многостороннего оборонного механизма).
Оставаясь суверенными, государства все теснее взаимодействуют между собой. Разнообразие решаемых в процессе такого взаимодействия проблем (от финансовых до экологических) с неизбежностью усиливает координацию действий государств в рамках межгосударственных объединений, многонациональных корпораций, транснациональных общественных движений, интернациональных органов регулирования и др. Суверенитет государств понимается при этом не столько как территориально ограничивающий барьер, сколько инструмент переговоров, нахождения компромиссных решений, согласования действий в условиях сложных межгосударственных отношений. Государства вынуждены считаться с этими процессами и следовать совместно выработанным международным договорам и соглашениям с тем, чтобы успешнее решать не только внешние, но и внутренние проблемы безопасности. Не политика изоляционизма, а активное международное сотрудничество становится главным фактором нейтрализации, уменьшения или устранения прямых или скрытых угроз, изменения их структуры и направленности. Роль государства во внешней политике не уменьшается, она трансформируется, приспосабливаясь к современным условиям.
Оборона и вооруженные силы относятся европейскими конституциями к исключительному ведению государства. Конституция России запрещает "создание вооруженных формирований" вне структуры государства (ч. 5 ст. 13). Наиболее принципиальную позицию в данном вопросе занимает Конституция Италии, которая запрещает "такие объединения, которые хотя бы косвенно преследуют политические цели посредством организаций военного характера" (ст. 18).
Конституции европейских государств разрешают использование вооруженных сил и военнослужащих не только для отражения агрессии извне, но и для подавления конфликтов гражданского характера. Конституция Португалии разрешает, например, использование Вооруженных сил "согласно закону... в решении задач, связанных с удовлетворением основных потребностей и улучшением качества жизни населения" (ч. 6 ст. 275).
Совершенствование правовых основ деятельности органов государственной власти по обеспечению обороноспособности страны приобретает особую актуальность с учетом реформирования Вооруженных Сил РФ и принятия новой военной доктрины. В этой связи одним из важных компонентов поддержания необходимого уровня обороноспособности государства может являться использование института военного положения. Причем исследование законодательства о правовом режиме военного положения способствует разработке соответствующих правовых и организационных механизмов для его последовательной реализации.
История существования института военного положения свидетельствует, что государство при возникновении необходимости введения режима военного положения не обращалось к положительному опыту его предыдущего использования. По этой причине государству приходилось решать вопросы отражения агрессии в чрезвычайно короткие сроки и при отсутствии необходимой нормативной правовой базы. В связи с этим при реформировании военной организации России, а также создании нормативной правовой базы военного положения представляется необходимым учитывать исторический опыт структурных преобразований военной организации и реформирования законодательства о военном положении.
В Конституции России и в Федеральном конституционном законе "О военном положении" определены основания введения военного положения. Согласно этим актам никакие внутренние чрезвычайные ситуации не могут служить основаниями введения правового режима военного положения. Единственным основанием введения режима военного положения является агрессия против Российской Федерации или непосредственная угроза агрессии. Изложенные законом основания введения правового режима военного положения имеют исчерпывающий характер и тем самым расширительному толкованию не подлежат. Военное положение носит временный характер и должно определяться исходя из реальной угрозы безопасности и обороноспособности государства.
Отметим, что для реализации законодательства о военном положении в настоящее время необходимо принятие ряда законодательных актов, которые регламентировали бы общественные отношения, связанные с охраной и обороной особо важных государственных и специальных объектов, а также объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения. Нуждаются в соответствующем законодательном регулировании и общественные отношения, связанные с передвижением граждан по территории страны в условиях правового режима военного положения, порядок работы средств массовой информации, а также порядок осуществления предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности и др.