И та, и другая политическая система может быть воспринята населением государства и как принудительная, действующая на основе насильственно внедряемых мер, и как справедливая, разделяемая жителями, действующая на основе "общественного договора". Условием, предпосылками такого договора является научное и практическое осмысление складывающихся в обществе политических моделей, их развитая социальная артикуляция (в виде адекватных правовых норм) и признание их гражданами и всеми социальными группами как естественной, эффективной и отвечающей их общим интересам.

Итак, какие именно базовые институты формируют институциональное ядро западных политических систем, характерных для Y-матрицы? Прежде всего, в такой политической системе территориальное устройство государства регулируется институтом федерации. В данном случае речь идет не о формально-юридическом понятии федерации, отражаемом в названиях и конституциях конкретных государств, но о федерации как "определенном виде политического института" (King, 1982, p. 19), реально пронизывающим все стороны политической жизни. Так, например, 14 июля каждого года во Франции официально уже много лет празднуется День независимости, или День федерации, хотя эта страна не относится в юридическом смысле к федеративным государствам. Но название празднику дано самой сущностью проведенных в ходе революций государственных преобразований, осознанных и народом, и руководством страны.

Институт федерации определяет правила взаимодействия частей государства между собой и государства как целого. Прежде всего, федерация означает равенство и суверенность входящих в состав государства территориальных образований. Одновременно она предполагает четкое разграничение роли и функций федерального Центра и субъектов федерации. Несмотря на наличие общих целей, в сферах, закрепленных за ними текстом основного закона государства, федеральное правительство и субъекты федерации сохраняют свой суверенитет. Распределение компетенций власти между центральным правительством и составными частями - "продукт конституционного договора между двумя уровнями управления, ни один из которых не в состоянии изменить или отменить этот договор" (Osaghae, 1990).

Система региональных отношений при федерации лишена элементов иерархического подчинения, ее субъекты не соподчинены. Федеральное правительство также не возвышается над субъектами федерации - федеральные власти и регионы сосуществуют как равноправные и параллельно действующие центры власти в пределах своих компетенций.

Душой федерации, по выражению уже цитировавшегося японского исследователя Игосы Осагхи, является "нецентрализация" (Osaghae, 1990, p. 98). Субнациональные сообщества существуют как самодостаточные политические и экономические образования, и центральное правительство не может по своему желанию децентрализовать или рецентрализовать осуществление власти.

Исторически федерации возникали, как правило, путем объединения отдельных территориальных сообществ для объединения усилий и дополнительного противостояния угрозе со стороны третьих сил. После объединения и определения функций центральной власти каждое из территориальных образований сохраняло в рамках внутреннего государственного устройства высокую степень политической и экономической самостоятельности, а не становилось лишь административной единицей.

Для западных обществ федерация - будучи таковой не по названию, но по сути - представляла собой преобладающий путь формирования государств.

В унитарно-централизованном политическом устройстве институтом, регулирующим территориальную организацию общества и определяющим взаимодействие его территориальных частей, является институт административного деления государства. Действие этого института означает, что имеет место соподчиненность территориальных единиц при верховенстве Центра и существует единое поле компетенции, или круга полномочий, подлежащих общему ведению государства в целом и его территориальных частей. Это означает также, что действуют общие принципы и единая система организации власти во всех территориальных частях страны.

При административном делении вся государственная территория исходно представляет собой единый объект управления, а выделение тех или иных территориальных единиц служит, прежде всего, задаче упорядочивания единого хозяйства. При этом образующие государство территории и поселения характеризуются иерархией статусов. Тем самым административное деление означает привилегированное районирование пространства, при котором регионы образуют иерархию и соподчинены (Каганский, 1995, с. 92-95). Иерархические вертикальные отношения доминируют над территориальными горизонтальными связями.

На Руси территориальная структура имела отчетливо выраженный иерархический характер уже с X века, так как государство в тот период представляло собой "союз волостей и пригородов под властью старшего города" (Владимирский-Буданов, 1886, с. 40). При этом город земли являлся старшей общиной, следующий уровень иерархии представляли пригороды, затем - сельские волости. Вершиной иерархии являлся центральный город русского государства - в то время это был Киев. Вышестоящий уровень налагал на нижестоящие уровни территориальной структуры подати, концентрировал у себя судебную и религиозную власть

Правоведы отмечают, что в истории развития западных государств, например, германских, иерархии и подчиненности территориальных общин, аналогичных российским, ни в этот период, ни позже, не наблюдалось (Владимирский-Буданов, 1886, с. 284).

Итак, используя положения развиваемой концепции институциональных матриц, можно увидеть, что внешне похожая политическая жизнь разных обществ, в которых функционируют, казалось бы, одинаковые организационные формы, имеет в своем основании систему либо унитарных, либо федеративных базовых политических институтов. Два типа политической структуры представляют собой два типа институционализации процесса передачи прав отдельного гражданина общественным структурам для организации совместных действий в едином государстве, два способа достижения политического консенсуса. Через тот или иной институциональный комплекс в государствах обеспечиваются, в конечном счете, мобилизация общественных сил на достижение коллективных целей, а также согласование индивидуальных, локальных (местных) и общегосударственных интересов, т.е. реализуются основные функции политической подсистемы в обществе.[10]

1.3Системный подход и системный анализ в исследовании федерализма

Традиционные методы исследования позволяют выявить отдельные закономерности и тенденции развития федерализма, определить проблемы и наметить возможные пути их преодоления. Однако эти методы не позволяют создать целостную картину федерализма. С их помощью не объясняется сущность федерализма, причины возникновения и основные факторы эволюции. Данные, полученные традиционными способами, обладают невысоким прогностическим потенциалом, они неточны и в значительной степени формализованы. Упование на формально-юридический подход часто приводит к тому, что исследуются не реальные явления, а виртуальные конструкции. Наконец, такая теория не дает практике четких направлений в долгосрочном планировании развития.

Для выхода из этого методологического кризиса мы предлагаем сосредоточить внимание на более активном использовании системного подхода – методологического направления в науке, основная задача которого состоит в разработке методов исследования и конструирования систем разных типов и классов. В качестве подотрасли системного подхода может быть использован и системный анализ – совокупность методов и средств, используемых при исследовании и конструировании сложных объектов, принятия и обоснования решений при проектировании, создании и управлении социальными, экономическими и техническими системами.

Первый «шаг» внедрения системного подхода при исследовании федерализма состоит в том, что федерация рассматривается в качестве системы - объекта, представляющего собой некоторое множество элементов, находящихся в рациональных отношениях и связях между собой и образующих целостность, единство, границы которого задаются пределами управления. Для системного метода характерно целостное рассмотрение федерации как системы, состоящей из совокупности субъектов федерации, взаимосвязь которых приводит к возникновению новых интегративных свойств федеративной системы, которые отсутствуют у составляющих ее элементов (подсистем). Для федеративной системы характерны основные признаки сложных систем:

· наличие совокупности элементов – субъектов федерации;

· объединение элементов в рамках целостной совокупности – суверенного государства;

· наличие связей между элементами как через организующее начало – федеральный центр, так и через непосредственное взаимодействие между регионами в различных сферах деятельности, причем характерной чертой федерализма как системы является как раз многообразие связей между элементами;

· устойчивость связей и взаимодействий между элементами в системе;

· общее целеполагание - целью развития федеративной системы федерализма является достижение возможно большей устойчивости отношений внутри системы.

Таким образом, с системных позиций федерацию можно охарактеризовать как сложную целостную целенаправленную систему, обладающую структурой и состоящую из элементов (государственно-территориальных образований, субъектов федерации). Однако существенное значение для системного подхода имеет не только статика, но и динамика поведения систем, выявление его вероятностного характера. С этой точки зрения федерализм представляет собой самоорганизующуюся открытую систему. Системы такого типа характеризуются тем, что могут черпать энергию и информацию непосредственно из окружающей среды способами, недоступными другим системам.Исследованием механизмов самоорганизации занимается синергетика - научная дисциплина, возникшая в 60-е годы ХХ в. благодаря трудам Г.Хакена, И.Пригожина и других авторов. Сравнительные исследования федеративных систем показывают, что федерализм в большинстве случаев развивался в соответствии с синергетическими принципами нелинейности, неустойчивости, незамкнутости и динамики.[11]

Состояние и эволюция федеративной системы определяется тремя основными факторами: внешняя среда, наличие ресурса развития и способ управления территориями. Для того чтобы реальная федерация как система была жизнеспособной она должна быть открытой для внешней среды и не отставать от нее в темпах развития (иметь для этого соответствующие ресурсы и потенциал). Для обеспечения самоорганизации системы (возможности получать ресурсы развития извне) необходима слабоиерархическая (сетевая) структуризация государственной системы, при угрозе от внешней среды укрепляющаяся и «симметричность» в правовом и финансовом статусе субъектов федерации (элементов системы).

Последствиями несистемной деятельности государства по собственному же реформированию становится угроза распада федерации, разрушение правового поля, сепаратизм, кризис управления, экономическая беспомощность большинства субъектов, социальный кризис. Системные ошибки очень трудно исправлять. Механизмы самоорганизации в системе при жесткой иерархичности управления ослабевают и могут совсем атрофироваться , что приводит к потере системой адаптационных механизмов.

В зависимости от условий внешней среды и ресурсной обеспеченности системы, а также с учетом ориентации на целеполагание, системное строительство может использовать как методы жесткого иерархического управления, так и слабоиерархические, сетевые методы, в подвижной пропорции, диктуемой требованиями времени. Провозглашение в качестве панацеи от всех системных бед только одной из стратегий чревато системными и социальными кризисами. Федерализм в этой связи – это тоже не цель, а всего лишь средство достижения поставленных целей…[12]

Системный подход в области теории федерализма, во всех других областях науки, как впрочем, и во всей человеческой жизнедеятельности, представляется очень перспективным и требует дальнейшего всестороннего изучения и практического применения.

Глава 2 Научная мысль о современном федерализме в России

2.1 Освещение вопросов федерализма в постсоветский период

Современная российская наука пытается осмыслить и обосновать процессы, происходящие сегодня в сфере государственного строительства.

История знает самые замысловатые формы государственного устройства, самый широкий диапазон принципов межгосударственного единения и союзов публичного права (личная и реальная уния, вассалитет и сюзеренитет, содружества наций и государств, отношения доминионов и метрополий, торговые союзы и военные блоки и т.п.). Особый случай представляют собой федерации, defacto остающиеся унитарными государствами. Нечто подобное можно было видеть на примере бывшего СССР, dejure федерации, но с большой долей унитаризма. В соответствии с принципом национальной государственности отдельные этносы рассматривались как «нации» и имели статус союзной (автономной) республики. «Национальностям», «народностям» и «этническим группам» соответствовали автономные области, национальные округа и районы. Обладание формальными (и в последнее время расширившимися) правами не меняло того обстоятельства, что реальная политика продолжала осуществляться из центра. Подобная картина, далекая от классически ясных форм государственного устройства, остается актуальной и для Российской Федерации. Избрание руководства исполнительной власти в республиках сочетается с назначением глав администрации Президентом России. Порядок формирования, полномочия, процедуры деятельности государственных органов на местах определяются не самими субъектами Федерации, а актами Российской Федерации. Назначение высших должностных лиц на места и определение их полномочий из столицы скорее есть признак унитарного, нежели федеративного, государства. Известная «многоэтажность» и неравноправие субъектов Федерации позволяют до известной степени говорить о фактическом унитаризме или в лучшем случае об «асимметричной» федерации с сильным креном в сторону национальных, этнических, культурных и других особенностей.[13]

Возрождение идей федерализма начинается в годы «перестройки» как теоретический и политический ответ на перегибы «Советского союзного федерализма», так и на ошибки руководства страны. При этом возникла концепция «реального подлинного российского федерализма». Ом выступал с одной стороны как противовес «союзному», а с другой - играл легитимирующую идеологическую функцию. Его содержанием было создание нового государства как «добровольное объединение суверенных национальных образований на основе федеративного договора и обновленной конституции», а идеологами выступали лидеры правого центра [14] .

Федеративное государство по своей природе двойственно: это единое государство и, вместе с тем, это союз государств. Типологически чистая форма федерализма предполагает возникновение федерации в результате объединения нескольких самостоятельных государств (государственных образований). Именно на таком подходе основана правовая теория федерализма, где особое внимание уделяется первичному характеру государственности субъектов, которые лишь передают некоторые полномочия на федеральный уровень. Однако, из двух с небольшим десятков федеративных государств, существующих в современном мире, только одна (!) федерация образовалась именно так и только так - Швейцария. Остальные федеративные государства или сочетали договорное формирование с централизованным присоединением других территорий (США), или формировались за счет федерализации унитарного государства (Австрия), или оформлялись как федерации в процессе деколонизации (Индия), или же фактически децентрализовались сверху, прибегнув в силу политической конъюнктуры к формально-договорному процессу (Россия). Таким образом, в современных федеративных государствах идея государственного единства преобладает над идеей союза ; то же относится и к практике федерализма. Усиление этой тенденции позволяет многим авторам говорить об унитарной федерации , где формальный федерализм прикрывает полновластие федерального центра и преимущественно хозяйственные и исполнительские функции органов власти субъектов федерации.[15]

Федерация способна быть жизнеспособным и эффективно функционирующим государственным образованием лишь при наличии и соблюдении ряда условий: 1) признание всеми субъектами государственно-территориальной целостности; 2) запрет на односторонний выход того или иного субъекта из федерации либо изменение им своего статуса, поскольку это задевает интересы других субъектов; 3) верховенство федеральных законов, их общеобязательность для всех субъектов и их граждан, что в свою очередь предполагает единство основ государственного строя. Субъекты федерации равноправны как между собой, так и перед федеральным правительством. Те законы, которые принимаются на федеральном уровне, одинаково касаются всех субъектов федерации; 4) свободное передвижение людей, товаров, информации и т.д. на всей территории федерации. В этом контексте необходимо всемерно стимулировать примат общенационального, общероссийского, общегосударственного над партикулярными, региональными или иными интересами, связать идею возрождения российской государственности с идеей утверждения прав и свобод личности.[16]

Нынешние суждения о развитии российского федерализма зачастую страдают идеализмом и необъективным противопоставлением его унитарному государству. Слову "федерализм" изначально придается оценочное значение, исключительно с положительным знаком, что призвано обозначить некое общественное благо, не зависящее от социального и экономического прогресса. И наоборот, слову "унитаризм" придается отрицательный, даже зловещий смысл. Тем самым происходит смешивание понятий из разных смысловых рядов, игнорируется разница между политическим режимом, формой государственного устройства и характером организации управленческого аппарата. Распространено утверждение, что федеративное государство более демократично, чем унитарное. Но мировой опыт убеждает, что здесь нет четкой взаимосвязи. Более того, такие федеративные государства, как Нигерия, Пакистан, Камерун, Коморские Острова, Объединенные Арабские Эмираты, Малайзия весьма проблематично рассматривать как демократические государства. В то же время унитарные Франция, Великобритания, Нидерланды, Дания, Швеция, Финляндия, Италия служат образцом демократического развития.[17]

А в «унитарном» Китае, по мнению современных экономистов реально построена и работает высоккоконкурентная модель федерализма «снизу-вверх», такая же,как в США, а «низкоконкурентная модель федерализма, выбранная Россией в настоящее время, определяет экономическое отставание отдельных ее территорий и страны в целом от других стран, что ставит под угрозу перспективы развития российской цивилизации»[18] .

В современном мире глобальная конкуренция выливается в конкуренцию институтов, поэтому задача решается только кардинальным изменением институциональной среды, в конечном счете – самой системы ценностей и принципов.[19]

Мнение большинства исследователей состоит в том, что асимметричность Российской Федерации в немалой степени представляет собой не объективный, а искусственно созданный феномен, порожденный политикой подмены объективных критериев субъективными, правовых рычагов политически конъюнктурными решениями. Но эту ситуацию можно, по нашему мнению, объяснить реакцией на особенности переживаемого исторического периода. Необходимо было сохранить единство страны в условиях реальной угрозы распада России в первойполовине 90-х гг. В период суверенизации республик и ослабления центра, курс на асимметричную федерацию был своего рода политическим компромиссом, а неравенство субъектов — средством сдерживания борьбы областей и краев за расширение политических полномочий. Это была мера политически необходимая, вынужденная и обоснованная.

2.2 Проблемы и перспективы современного российского федерализма

Поиск модели оптимального варианта структурного устройства России как Федерации ученые предлагают осуществлять на двух направлениях. Первое - на основе учета реальных возможностей России в сочетании с ее историческим опытом и сложившихся традиций государственности. Второе - максимальное использование мировой практики, которая обеспечивает стабильность федераций в других странах. Такой подход, по нашему мнению, будет означать утверждение России в будущем как классически симметричной Федерации с элементами асимметрии, объективно обусловленными как универсальными требованиями развития федеративной государственности, так и российской спецификой. К приме?