Кроме того, Министерство юстиции обобщает практику подготовки федеральными министерствами проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, осуществляет методическое обеспечение их подготовки и координирует работу федеральных органов исполнительной власти по подготовке предложений к проектам планов законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации и при необходимости дает правовые заключения о целесообразности разработки законопроектов (подп.8-13 п. 7 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации).

Деятельность Правительства Российской Федерации на стадиях подготовки законопроектов и их внесения в Государственную Думу

3.1. Планирование законотворческой деятельности.

Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами, распоряжениями и поручениями Президента Российской Федерации принимает программы социально-экономического развития страны и планы действий по их реализации, а также планирует свою законопроектную деятельность, проведение заседаний и других мероприятий.[6]

Законопроектная деятельность Правительства Российской Федерации, согласно п.п. 76-82 «Регламента Правительства Российской Федерации», утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 1июня 2004г. № 260 (с изменениями от 27 мая, 7 июля 2006г., 31 июля 2007г.), осуществляется в соответствии с утверждаемыми планами законопроектных работ и программами деятельности Правительства, а также другими актами Правительства, предусматривающими разработку законопроектов. Формируются программы и планы законопроектной деятельности Правительства на основании предложений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, общественных и иных организаций Российской Федерации Министерством юстиции Российской Федерации. Для включения в проект плана, представляемое в Министерство юстиции предложение о разработке проекта федерального закона должно содержать рабочее наименование проекта федерального закона и его концепцию, наименование федерального органа исполнительной власти - головного исполнителя, перечень соисполнителей и ориентировочные сроки рассмотрения проекта федерального закона в Правительстве РФ и внесения его в Государственную Думу.

После проведения предварительной экспертной оценки, которую Министерство юстиции осуществляет совместно с участием Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, проекты планов законопроектной деятельности Правительства с приложением концепций законопроектов в установленном порядке вносятся Министерством юстиции Российской Федерации в Правительство, а Правительство РФ утверждает указанные планы после рассмотрения их Комиссией.

План работы Правительства РФ и его членов составляется, как правило, на 1 год. «План законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2007 год», утвержденный Распоряжением Правительства Российской федерации от 29 декабря 2006г. № 1852-р, предусматривает разработку 49 законопроектов: по устранению инфраструктурных и институциональных ограничений развития; реформе государственного управления и местного самоуправления; повышению открытости и реализации конкурентного потенциала экономики; повышению эффективности социальной политики; подготовке иных проектов федеральных законов.

Кроме того, Правительство Российской Федерации планирует проведение мероприятий по осуществлению контроля за исполнением феде­ральными органами исполнительной власти и органами ис­полнительной власти субъектов РФ требований федерального законодательства. Перспективное планирование деятельности Правительства осуществля­ется путем принятия программ на определенный период и федеральных целевых программ.

Распоряжением Правительства РФ от 7 июня 2006 г. N 845-р (с изменениями от 29 августа 2006 г., 15 мая 2007 г.) утвержден «План подготовки проектов нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, необходимых для реализации Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»», в который внесено 53 законопроекта, подлежащих разработке.

Рассмотрим примеры планирования законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации, которые не ограничиваются только разработкой законопроектов.

В целях создания условий для обеспечения динамичного и устойчивого развития российской экономики, повышения уровня жизни населения и обеспечения взаимодействия и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по решению задач в области социально-экономического развития Российской Федерации, Распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006г. № 38-р утверждена «Программасоциально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы)», которая определяет ключевые направления деятельности Правительства Российской Федерации на этот период, обеспечивающие достижение таких стратегических целей развития страны, как повышение благосостояния населения и уменьшение бедности на основе динамичного и устойчивого экономического роста и повышения конкурентоспособности страны.

Для обеспечения взаимодействия и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации основных положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2006 года, распоряжением Правительства Российской Федерации от 7 июня 2006 г. N 838-р (с изменениями от 11 ноября 2006 г.) утвержден «Сводный план мероприятий по реализации основных положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2006 года». В этот план включено 83 мероприятия по различным направлениям: борьба с коррупцией, развитие конкуренции, повышение конкурентоспособности и развитие высокотехнологичных производств, повышение эффективности использования потенциала энергетического сектора, развитие транспорта и связи, развитие авиационной и судостроительной промышленности, космическая деятельность, обеспечение конвертируемости рубля и развитие биржевых механизмов торговли, формирование рынка доступного жилья, развитие агропромышленного комплекса, модернизация образования, модернизация здравоохранения, повышение эффективности бюджетных расходов и реформирование межбюджетных отношений, решение демографических проблем, материальная поддержка старшего поколения, модернизация вооруженных сил Российской Федерации и развитие международного сотрудничества.

Рас поряжением Правительства РФ от 10 августа 2006 г. N 1094-р утвержден «Планмероприятий по реализации Программы структурной реформы на железнодорожном транспорте на 2006-2010 годы», включающий 32 мероприятия по совершенствованию государственного регулирования в сфере железнодорожного транспорта, по формированию рыночных механизмов развития железнодорожного транспорта, конкурентного рынка грузовых железнодорожных перевозок, конкурентного рынка пассажирских перевозок в дальнем следовании и в пригородном сообщении.

В соответствии с утвержденными программами и планами, Правительство дает поручения федеральным органам исполнительной власти по разработке законопроек­тов и назначает федеральный орган исполнительной власти — головного исполнителя или создает комиссию в случае, когда для организации разработки законо­проектов требуется привлечение большого количества заинтере­сованных организаций.

3.2. Подготовка законопроектов Правительства

Российской Федерации и их внесение в Государственную Думу

Конституционное право законодательной инициативы Правительство Российской Федерации осуществляет посредством внесения законопроектов в Государственную Думу. В соответствии с п.п. 83-87 Регламента Правительства Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, рассматривает и вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов, участвует в законопроектной деятельности палат Федерального Собрания, а также Президента Российской Федерации. Законопроект для рассмотрения в Правительство Российской Федерации представляется с пояснительной запиской, содержащей изложение предмета законодательного регулирования и концепции законопроекта.[7]

Действующим законодательством, а именно Постановлением Правительства РФ от 02 августа 2001г. № 576 «Об утверждении основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» (с изменениями от 20 августа 2004г., 2 февраля 2006г.) установлены основные требования к концепции и разработке проектов федеральных законов.

В соответствии с п. 3 указанного постановления, в концепции законопроекта должны быть определены: основная идея, цели и предмет правового регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта, место будущего закона в системе действующего законодательства, положений Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, на реализацию которых направлен данный законопроект, а также значение, которое будет иметь законопроект для правовой системы. Кроме того, в концепции должна быть дана общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений с приложением анализа действующих в этой сфере законов и иных нормативных правовых актов. При этом указываются пробелы и противоречия в действующем законодательстве, наличие устаревших норм права, фактически утративших силу, а также неэффективных положений, не имеющих должного механизма реализации, рациональные и наиболее эффективные способы устранения имеющихся недостатков правового регулирования. Общая характеристика состояния правового регулирования должна также содержать анализ соответствующей российской и зарубежной правоприменительной практики, результаты проведения статистических, социологических и политологических исследований и социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона.

Концепция и проект технического задания на разработку проекта федерального закона разрабатываются федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации Правительство координирует работу по формированию и выполнению программ и планов законопроектной деятельности Правительства РФ с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и взаимодействует с ними при разработке законопроектов.

Основы взаимоотношений Правительства Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлены ст. 43 Федерального Конституционного Закона от 17 декабря 1997 г. № 2 - ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (с изменениями от 31 декабря 1997г., 19 июня, 3 ноября 2004г., 1 июня 2005г., 30 января, 2 марта 2007г.), согласно которой, Правительство Российской Федерации в срок не более одного месяца рассматривает внесенные в установленном порядке в Правительство Российской Федерации предложения законодательных (представительных) или исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и сообщает указанным органам о результатах рассмотрения внесенных предложений. Правительство Российской Федерации направляет в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации проекты своих решений по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Предложения законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве Российской Федерации. А согласно ст. 36 вышеуказанного закона, разрабатываемые Правительством Российской Федерации проекты федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в обязательном порядке направляются Правительством Российской Федерации в органы государственной власти субъектов Российской Федерации.[8]

«Проекты актов Правительства по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также по вопросам осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации направляются исполнителями в органы государственной власти субъектов Российской Федерации до внесения их в Правительство». (п. 56 Регламента Государственной Думы).

Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998г. № 2134 – II ГД (с последующими изменениями) «О регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», ст. 105 установлен порядок внесения законопроектов в Государственную Думу и их предварительное рассмотрение, согласно которому, при внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены:

а) пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта;

б) текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта (субъектов) права законодательной инициативы, внесшего (внесших) законопроект;

в) перечень законов Российской Федерации и законов РСФСР, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РСФСР и Российской Федерации, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона;

г) финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);

д) заключение Правительства Российской Федерации (по законопроектам, предусмотренным статьей 104 (часть 3) Конституции Российской Федерации);

е) документы и материалы, предусмотренные статьей 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации (по законопроекту о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год);

ж) документы и материалы, предусмотренные статьей 213 Бюджетного кодекса Российской Федерации (по законопроекту о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год в случае сокращения (роста) расходов федерального бюджета более чем на 10 процентов);

з) документы и материалы, предусмотренные статьей 276 Бюджетного кодекса Российской Федерации (по законопроекту об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год);

и) документы, предусмотренные пунктом 4 статьи 16 Федерального закона от 15 июля 1995 года N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" (по законопроекту о ратификации, прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации);