Курсовая работа: Возникновение и исторические этапы развития прокуратуры в России

В Именном указе «О жалованье разным лицам; об учреждении при Губернаторах и Вице-Губернаторах Ландратского Совета и о наказании вредителей государственного интереса» от 24 апреля 1713 г. речь идет о следующей предпосылке — «наказание вредителей государственного интереса». В этом нормативном правовом акте, а также в Именном указе «О доношении всяким людям о Государственных интересах Царскому Величеству Самому» от 23 октября 1713 г. важное значение имеет использование термина «государственный интерес».

Еще одна предпосылка возникновения прокурорского надзора — предостережение губернаторов, вице-губернаторов и воевод о недопустимости притеснений при сборе налогов — предусмотрена в Сенатском указе «О предостережении Губернаторов, Вице-Губернаторов и Воевод, чтоб посланные от них чиновники для поверки ревизских сказок вотчинах Архиерейских и монастырских, крестьянам и другим обывателям никаких обид и налогов не чинили» от 19 июня 1721 г[5] .

Вышеуказанные предпосылки, являясь ни чем иным, как первоочередными интересами государства в обеспечении законности и исправном функционировании государственного аппарата, повлекли за собой…

2. Возникновение и развитие прокуратуры в Российской Империи

Первым нормативным правовым актом о прокурорском надзоре принято считать именной указ Петра I от 12 января 1722 г. «Об обязанностях сенатских членов, о заседании президентов воинских коллегий, иностранной и берг-коллегий в Сенате, о бытии при Сенате генерал- и обер-прокурорам, рекетмейстеру, экзекутору и геральд-мейстеру, а в каждой коллегии по прокурору...». Шесть дней спустя указом от 18 января 1722 г. были учреждены должности прокуроров в надворных судах. Этот указ положил начало ликвидации фискальных органов (они прекратили свое существование 29 декабря 1729 г.) с последующей передачей их функций прокуратуре.

После смерти Петра I прокуратура фактически бездействовала, в особенности в период царствования Анны Ивановны, т.е. по существу была ликвидирована. Она была восстановлена Указом императрицы Елизаветы Петровны от 12 декабря 1741 г. и наделена теми же правами, которые имела в период царствования Петра I.

Полностью же прокуратура сформировалась, как орган надзорного типа при Екатерине П. С разделением Сената на департаменты Генерал-прокурор охватывает своим контролем всю их деятельность, а к концу XVIII в., продолжая оставаться органом надзора, фактически становится высшим органом управления общей компетенции. В значительной мере был усилен прокурорский надзор за законностью в деятельности местных (губернских) органов власти. В этом большую роль сыграл правовой акт – «Учреждения для управления губерний» от 7 ноября 1775 г. В соответствии с ним прокуратура стала представлять систему таких органов: генерал-прокурор, губернский прокурор и губернский стряпчий, прокурор и стряпчий при верхнем земском суде, прокурор и стряпчий при губернском магистрате, прокурор и стряпчий при верхней расправе, уездный стряпчий в уезде. В главе XXVIII «О прокурорской и стряпчей деятельности» (ст. 404—410) указанного нормативного правового акта был регламентирован порядок «определения на должность» перечисленных должностных лиц, а также установлены их права и обязанности по общему и судебному надзору. Причем было проведено разграничение между компетенцией губернского прокурора и стряпчего. Если губернский прокурор осуществлял общий надзор, то стряпчий — судебный надзор. Выполнение возложенной на губернского прокурора функции надзора имело определенную специфику. В его компетенцию не входило непосредственное устранение нарушений закона. О выявленных злоупотреблениях губернский прокурор должен был сообщать тому органу, который был правомочен устранить правонарушение — «наместническому правлению», и Генерал-прокурору. В последнем случае преследовалась цель уведомить руководителя прокурорской системы о результатах действий губернского прокурора. Выполнение данной обязанности позволяло также использовать полномочия Генерал-прокурора для устранения правонарушений в ситуациях, выходивших за пределы возможностей губернского прокурора.

Устав благочиния от 8 апреля 1782 г. специально указывал на надзор прокурорских чиновников за нормативно-правовыми актами.

В период царствования Павла I прокурорский надзор был существенно ослаблен, сокращены штаты органов прокуратуры, как в центре, так и на местах. Однако, несмотря на это, прокуратура продолжала оставаться активно действующим государственным надзорным органом.

С созданием в 1802 г. Министерства юстиции, министр юстиции одновременно стал занимать должность Генерал-прокурора, а губернские прокуратуры стали входить в состав органов юстиции на местах. Манифестом об «Общем учреждении министерств» от 25 июля 1811 г. на Министерство юстиции Российской империи была возложена задача управления всей системой судов и прокуратуры: назначение, перемещение, увольнение всех лиц судебного ведомства, учреждение и упразднение судов, надзор за их деятельностью. «Чины прокурорского надзора» должны были назначаться из лиц «православного исповедывания».

Первым министром юстиции России и одновременно генерал-прокурором стал знаменитый русский поэт Г. Р. Державин. На этом посту он пробыл немногим более года, однако именно им было положено начало разработке и правовому закреплению принципов прокурорского надзора и организации собственной деятельности прокуратуры[6] .

22 сентября 1802 г. Державиным был издан Высочайше одобренный циркулярный ордер. В нем генерал-прокурор предписывал прокурорам, чтобы о каждом определении присутственного места, "несогласном с законами" или относящимся "ко вреду службы, а паче к ущербу интереса императорского величества или к отягощению народному", они, не останавливая исполнение, с "прилежностью" сообщали губернскому правлению и одновременно доносили своему начальнику. В случаях, если какое-либо решение присутственного места, не основанное на законе, было принято на основании предложения вышестоящего министерства, губернский прокурор обязан был немедленно сообщить об этом генерал-прокурору. Обо всех выявленных нарушениях законов, по которым состоялось исполнение и "невозможно отвратить беспорядок, вред или убыток", прокурор обязывался сообщать генерал-прокурору систематически, по "третьим года". При расследовании дел прокурору вменялось в обязанность наблюдать, с одной стороны, "не происходит ли где кому пристрастных допросов, бесчеловечных истязаний и притеснений всякого рода", а с другой — следить, нет ли "упущения и послабления преступлениям, а наипаче сокрытия нетерпимых злодеяний", а также за тем, чтобы следствие "приведено было в надлежащую ясность" и окончено с "совершенным беспристрастием"[7] .

По прошествии времени, уже в 1845 году, Уложением о наказаниях уголовных и исправительных была установлена ответственность прокуроров и стряпчих.

А после была судебная реформа 1864 г., которая закрепив основополагающие принципы деятельности прокуратуры, вместе с тем ограничила ее только вопросами судебного ведомства, а именно: уголовными, гражданскими делами и судебным управлением. В последующем на прокуратуру были возложены и различные административные функции, что все больше превращало ее из органа надзора в орган государственного управления. Прокуроры приобретают права надзора за судебными следователями, широкие полномочия по участию в предварительном следствии, суде, где выступают в качестве государственных обвинителей. Целый ряд полномочий приобретает прокурор и в гражданском судопроизводстве. Однако его общенадзорная деятельность в это время отступает на второй план.

Проанализируя подробней Устав уголовного судопроизводства от 20 ноября 1864 г., можно сказать, что он являлся кодифицированным актом, в котором был урегулирован порядок уголовного судопроизводства. В указанном нормативном правовом акте использовался термин «прокурорская власть»(например, ст. 511). Прокуроры и товарищи прокуроров осуществляли функции надзора и уголовного преследования. Они возбуждали уголовные дела (ст. 297), однако сами предварительного следствия не осуществляли (ст. 278). При рассмотрении уголовных дел в судах прокуроры и товарищи прокуроров в качестве одной из сторон пользовались равными правами с подсудимыми и их защитниками как другой стороной, т.е. обеспечивалась состязательность уголовного процесса.

Порядок гражданского судопроизводства регулировался «Основными положениями гражданского судопроизводства» 1862 г. и Уставом гражданского судопроизводства. Участвующий в этом виде судопроизводства прокурор осуществлял функцию надзора за рассмотрением гражданских дел в присутственных местах губерний и в Сенате. Этот надзор по сравнению с надзором за рассмотрением уголовных дел имел ограниченный характер и «состоял в основном из просмотра журналов поднадзорных государственных органов. Обо всех замеченных в журналах нарушениях закона прокурор должен был уведомлять губернское начальство и Министерство юстиции. Протест прокурора не мог приостановить исполнение принятого соответствующими органами решения по делу»[8] .

Последующие изменения в систему прокуратуры, как и в жизнь всей страны, привнесло постановление Временного правительства «О провозглашении России республикой», где было объявлено, что «государственный порядок, которым управляется Российское государство, есть порядок республиканский и провозглашает Российскую республику». В состав Временного правительства как правопреемника Совета Министров и как органа исполнительной власти входил обер-прокурор Святого Синода, что было закреплено в постановлении Временного комитета Государственной Думы от 2 марта 1917 г. и подтверждено в Декларации Временного правительства от 3 марта 1917 г.

Ну что ж, как говаривал один любитель театральных постановок, в другое время и в другой стране: «король умер – да здравствует король». На этой ноте Российская Империя отправилась в Лету, а вслед за ней и имперская прокуратура, которой вскоре было суждено возродиться, хоть и в несколько измененном виде, под красным флагом тогда еще не победившего социализма. Об этом, пусть и коротком, в сравнении с предыдущим, но не менее важным этапом существования прокуратуры, речь пойдет в следующей главе.

3. Прокуратура страны Советов

26 октября 1917 г. принято считать началом смены эпох. Именно в этот день II Всероссийский съезд Советов принял постановление «Об образовании Рабочего и Крестьянского Правительства», которым предусматривалось образовать для управления страной «впредь до созыва Учредительного собрания временное и крестьянское правительство, которое будет именоваться Советом Народных Комиссаров». Контроль за деятельностью этого правительства был возложен на Всероссийский съезд Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов и на его постоянно действующий орган — Центральный Исполнительный Комитет. Декретом СНК РСФСР «О суде» от 24 ноября 1917 г. были упразднены существовавшие «общие судебные установления, как-то: окружные суды, судебные палаты и правительствующий сенат». Для осуществления правосудия были образованы революционные трибуналы. Были упразднены и «институты судебных следователей, прокурорского надзора». При этом дела, производства, архивы и имущество «чинами прокурорского надзора» должны были передаваться «особым комиссарам». Функцию уголовного преследования могли осуществлять «все неопороченные граждане обоего пола, пользующиеся гражданскими правами».

Постановлением Народного комиссариата юстиции «Об избрании Советами рабочих, солдатских и крестьянских депутатов комиссаров юстиции впредь до создания постоянных судебных установлений и об обязанностях избранных комиссаров» от 19 декабря 1917 г. в связи с упразднением различных институтов, в том числе и прокурорского надзора, было предписано «немедленно избрать комиссаров юстиции». Инструкцией НКЮ «О революционном трибунале, его составе, делах, подлежащих его ведению, налагаемых им наказаниях и о порядке ведения его заседаний» от 19 декабря 1917 г. при производстве судебного следствия предусматривалось участие обвинения и защиты. В качестве обвинителей и защитников допускались «все пользующиеся политическими правами граждане обоего пола».

Но датой воссоздания российской прокуратуры, большинство авторов считают 28 мая 1922 г., когда III сессия Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета утвердила Положение о прокурорском надзоре. Этим Положением на прокуратуру были возложены: надзор от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и граждан; опротестование противоречащих закону постановлений и распоряжений; возбуждение уголовного преследования против лиц, нарушающих уголовные законы; наблюдение за деятельностью органов, производящих расследование; поддержание государственного обвинения в суде, а также наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.

В соответствии с Положением во главе прокуратуры стоял Прокурор Республики, который одновременно являлся Народным Комиссаром юстиции. Организационно прокуратура входила в состав Народного Комиссариата юстиции. Назначение, перемещение и отстранение от должности прокуроров в соответствии с Положением производилось Прокурором Республики.

Особенность развития законодательства о прокурорском надзоре состояла в том, что длительное время структура прокуратуры, функции и полномочия прокуроров в основном регулировались законодательством о судоустройстве[9] .

Важное значение для развития прокурорского надзора имело Положение о Верховном Суде Союза ССР и Прокуратуре Верховного Суда Союза ССР, утвержденное Постановлением ЦИК и СНК СССР от 24 июля 1929 г.¹ В соответствии с этим Положением Прокурор Верховного Суда Союза ССР руководил деятельностью прокуроров и возглавлял в союзном масштабе надзор за законностью деятельности ОГПУ. Хотя отдельные полномочия Прокурора Верховного Суда Союза ССР распространялись на прокуроров союзных республик, последние в его подчинении не находились. В союзных республиках прокуратура строилась на началах централизации с подчинением Прокурору Республики всех нижестоящих прокуроров.

Дальнейшим шагом в развитии законодательства о прокурорском надзоре явилось утверждение Постановлением ЦИК и СНК СССР 17 декабря 1933 г. Положения о Прокуратуре Союза ССР. В соответствии с Положением в составе центрального аппарата Прокуратуры Союза ССР для непосредственного руководства органами военной прокуратуры была образована Главная военная прокуратура во главе с Главным военным прокурором — старшим помощником Прокурора Союза ССР. Прокуратура была выведена из состава Верховного Суда Союза ССР и учреждалась как самостоятельный орган. Однако прокуроры союзных республик оставались в системе республиканских народных комиссариатов юстиции.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. «Об образовании Народного Комиссариата юстиции Союза ССР» все органы прокуратуры были выделены из системы народных комиссариатов юстиции, и тем самым завершилась ее централизация.

Важной вехой в дальнейшем развитии законодательства о прокурорском надзоре явилось утверждение Президиумом Верховного Совета СССР 24 мая 1955 г. Положения о прокурорском надзоре в СССР. Изданное на основе Конституции СССР 1936 г. Положение конкретизировало функцию высшего надзора применительно к основным его отраслям, определяло правовые средства осуществления прокурорского надзора.

В этом важнейшем правовом акте получила свое воплощение идея об одной из главнейших обязанностей прокурора — опротестовывать всякое незаконное решение. Положение обязывало всех прокуроров опротестовывать противоречащие закону приказы и другие правовые акты, необоснованные приговоры, решения, определения и постановления судебных органов (ст. 13, 23, 25). Положение обязывало также прокуроров (ст. 16) вносить в государственные и общественные организации представления об устранении нарушения закона и причин, способствующих этим нарушениям. Специальная глава Положения закрепляла структуру органов прокуратуры, регулировала порядок назначения и прохождения службы работниками прокуратуры.

24 февраля 1964 г. Президиум Верховного Совета СССР утвердил Положение о поощрениях и дисциплинарной ответственности прокуроров и следователей органов Прокуратуры СССР, в котором, в систематизированном виде, изложены порядок, и основания применения мер поощрения и наложения взысканий на указанных лиц.

Основополагающие положения о прокурорском надзоре были закреплены в Конституции СССР, принятой Верховным Советом СССР в 1977 г. В ней в отличие от ранее действовавшей Конституции дается подробный перечень органов, за точным и единообразным исполнением законов которыми осуществляют надзор прокуроры (ст. 164). В ст. 168 основного закона было закреплено, что прокуратура осуществляет свои полномочия независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Генеральному прокурору СССР. Конституция СССР определяла порядок назначения, подотчетность Генерального прокурора СССР и срок его полномочий, а также порядок назначения нижестоящих прокуроров.