Научная работа: Конституционный Суд РФ
Конституционный Суд является стержневой, главной и самостоятельной частью механизма конституционного контроля в государстве, не поднадзорен никаким инстанциям, его решения обязательны для всех субъектов права, в том числе других высших институтов законодательной, исполнительной и судебной власти, он связан при осуществлении судопроизводства только федеральной Конституцией и Федеральным конституционным законом о Конституционном Суде. В силу такого особого статуса в механизме государственной власти из всех высших судебных органов только его компетенция, наряду с компетенцией Президента, палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации, определяется непосредственно, конкретно и развернуто в самой Конституции (статьи 125, 100, 104).
Предназначение Конституционного Суда в правовой защите федеральной Конституции, его конституционная компетенция, юридическая сила принимаемых им решений, роль в обеспечении баланса (равновесия) и ограничения властей объективно предопределяют статус Конституционного Суда как не только особого органа судебной власти, но одновременно и как высшего конституционного органа одного уровня с федеральными звеньями президентской, законодательной и исполнительной власти. В этом выражается двуединая правовая природа Конституционного Суда. В своем выступлении 1 ноября 2001г. на торжественном заседании, посвященном 10-летию Конституционного Суда Российской Федерации, Президент Российской Федерации В.В. Путин отмечал, что Конституционный Суд «занял свое прочное и определенное место в системе федеральных органов государственной власти. С одной стороны, он независим от них, с другой - может своими решениями влиять на их деятельность. В этом смысле он более высокая инстанция, какой и должен быть орган конституционного правосудия».
Самостоятельность и правовая независимость Конституционного Суда в механизме государственной власти, его неподотчетность каким-либо другим органам, включая парламент, не означает, что иные ветви власти вообще лишены возможности влияния на Конституционный Суд. Правда возможности эти в определенной мере ограничены, что не снижает их значения.
Законодатель может влиять на Конституционный Суд посредством определения (изменения) его компетенции, порядка выбора конституционных судей и срока их полномочий, формирования его персонального состава. В формировании состава существенную роль играет и Президент, так как именно по его представлению Совет Федерации назначает конституционных судей (статья 83, п. «е», Конституции РФ). Все эти правовые рычаги влияния неоднократно использовались в течение более чем 10-летнего периода с момента учреждения Конституционного Суда: изменялась (расширялась и сужалась) его компетенция, процедура формирования, сроки полномочий конституционных судей, количественный состав. Немаловажный рычаг возможного влияния исполнительной власти - это сосредоточение в ее руках материального, социально-бытового и т.п. обеспечения конституционных судей. В резерве остается и такое средство преодоления законодателем решения Конституционного Суда в случае несогласия с ним, как изменение Конституции, что, правда, весьма проблематично, учитывая чрезвычайно сложный механизм внесения конституционных поправок, предусмотренный действующей Конституцией России.
Отлаживание механизма равновесия различных ветвей власти процесс, конечно, сложный и противоречивый особенно в переходный период становления новой государственности и правовой системы в изменяющихся социально-экономических, политических и идеологических условиях. На него влияют различные политические и иные факторы. Но в любом случае он должен функционировать на прочной конституционно-законодательной основе, устанавливающей посредством определения компетенции органов законодательной, исполнительной и судебной власти, юридической силы принимаемых ими актов, форм взаимодействия систему сдержек и противовесов в механизме власти. Существенное значение имеет также четкое разграничение полномочий органов конституционной, общей и арбитражной юрисдикции внутри самой судебной власти, что до сих пор в полной мере не осуществлено и порой приводит к спорным ситуациям.
Какова же в настоящее время компетенция Конституционного Суда или, другими словами, его полномочия, пределы конституционной юрисдикции? По сравнению с предшествующей конституционно-законодательной регламентацией Конституция России 1993г. внесла существенные изменения в компетенцию Конституционного Суда. Он получил ряд новых важных полномочий (например, толкование Конституции, проверка по жалобам граждан и запросам судов конституционности закона и т.д.), в то же время некоторые из прежних были исключены (разрешение дел о конституционности политических партий и иных общественных объединений, проверка конституционности правоприменительной практики, ненормативных актов органов законодательной и исполнительной власти и пр.), другие остались без изменений или были уточнены.
Полномочия Конституционного Суда устанавливаются Конституцией (статьи 125, 100, ч. 3; 104, ч. 1), а также согласно ее статье 128 (ч. 3) федеральными конституционными законами - главным образом Законом «О Конституционном Суде Российской Федерации». Статья 3 (п. 7 части первой) этого Закона предусматривает, что Конституционный Суд может осуществлять также полномочия (права), предоставляемые Федеративным и иными внутрифедеральными договорами, если эти права не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля.
В одном из законопроектов, внесенных в 2002г. в Государственную Думу, предлагалось исключить из статьи 3 Закона положение о возможности предоставления полномочий Конституционному Суду договорами и иными федеральными конституционными законами, кроме Закона о нем и Конституции. Однако допустимость договорной формы разграничения полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов вытекает из статьи 11 (ч. 3) Конституции и она может быть сохранена как резервное средство в сфере регламентации конституционного контроля. Возможность рассмотрения федеральным органом конституционной юрисдикции конституционных споров в пределах одного субъекта Федерации встречается в мировой практике, в частности в Германии, где такие права могут быть предоставлены Федеральному конституционному суду законом субъекта Федерации - земли. Другое дело, что договором недопустимо изъятие прав Конституционного Суда или ограничение сферы их действия. Так, положение Договора о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Татарстан 1994г., согласно которому споры по осуществлению полномочий в сфере совместного ведения этих органов разрешаются в согласованном между ними порядке (ч. 3 ст. VI), можно было истолковать (и истолковывалось некоторыми официальными лицами республики) как допускающее возможность ограничения конституционного полномочия Конституционного Суда разрешать споры о компетенции применительно к названным органам.
Что касается предложения об исключении положения о предоставлении полномочий Конституционному Суду иными, кроме Закона о нем, федеральными конституционными законами, то его принятие привело бы к ограничению возможности законодателя определять при необходимости полномочия Конституционного Суда в законах, подобных Федеральному конституционному закону «О референдуме Российской Федерации», для комплексного регулирования соответствующей сферы общественных отношений. Кстати, пока это единственный пример установления дополнительного полномочия Конституционного Суда такого вида законом. Вместе с тем подобного рода дополнительные полномочия можно было бы одновременно включать и в Закон о Конституционном Суде в целях полного определения в нем компетенции Конституционного Суда.
Идея расширения компетенции Конституционного Суда нашла воплощение во внесенном в апреле 2003г. рядом депутатов Государственной Думы законопроекте о дополнении Закона о Конституционном Суде нормой о полномочии давать заключение об обнаруженном противоречии отдельных положений Конституции основам конституционного строя, что должно было влечь за собой процедуру внесения изменений в Конституцию. При этом делалась ссылка на статью 16 Конституции о приоритетном значении положений ее гл. 1 об основах конституционного строя и утверждалось, что только Конституционный Суд может признать иные конституционные положения противоправными.
Однако данное предложение противоречило Конституции, а также юридической природе и предназначению Конституционного Суда. Он неоднократно указывал в своих решениях, что не вправе проверять Конституцию ни по каким параметрам. Возложение на Конституционный Суд названного полномочия могло бы привести к подрыву той конституционной базы, которая является основой его деятельности и критерием принимаемых решений, к вовлечению Конституционного Суда в ревизию этой основы. Следует отметить, что ни в одной стране, где существует конституционная юстиция, ее органы не наделены правом проверять конституционность положений самой Конституции.
Вместе с тем для устранения обнаружившейся неопределенности в соотношении различных положений Конституции может быть использован уже предусмотренный в ней механизм. Это, во-первых, толкование Конституции Конституционным Судом на основе полномочия, установленного статье125 (ч. 5) Конституции, при осуществлении которого Конституционный Суд призван толковать в соответствии с положениями об основах конституционного строя иные конституционные нормы, что он и делает на практике; во-вторых, внесение конституционных поправок к главам3-8, осуществляемое в соответствии с нормами статей108, 134, 136 Конституции Федеральным Собранием.
Более целесообразным и отвечающим предназначению Конституционного Суда было бы не предопределение заключениями Конституционного Суда содержания будущих конституционных поправок, что вытекало из законопроекта, а отнесение к его компетенции проверки конституционности поправок к Конституции после их одобрения палатами Федерального Собрания до передачи, согласно статье 136 Конституции, на одобрение органам законодательной власти субъектов Федерации. Это также служило бы реализации идеи об обеспечении соответствия основам конституционного строя иных конституционных положений и участии в данном процессе Конституционного Суда, но с иным, чем предлагавшееся в законопроекте, полномочием.
Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» возлагает на Верховный Суд полномочие проверять в порядке гражданского судопроизводства по жалобе Президента Российской Федерации или законодательного органа субъекта Федерации постановление Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения закона о поправках к Конституции законодательными органами субъектов Федерации (ч. 4 статьи11). Однако это полномочие связано с установлением фактических обстоятельств, касающихся соблюдения установленного порядка рассмотрения закона в субъектах Федерации, а не с проверкой его соответствия требованию статье 16 Конституции, что может быть осуществлено только Конституционным Судом. Можно отметить, что органы конституционной юрисдикции ряда государств наделены полномочием проверять конституционность предлагаемых конституционных поправок, чтобы предотвратить подрыв ими основополагающих конституционных принципов.
Таким образом, конституционный перечень полномочий Конституционного Суда не является исчерпывающим, он может быть дополнен, конкретизирован указанными выше видами законов и договоров, но не изменен или сокращен ими. Изменение конституционного перечня этих полномочий может быть осуществлено только посредством внесения поправок в Конституцию. Поэтому нельзя признать обоснованным содержание включенной Федеральным конституционным законом от 15 декабря 2001г. в статью 3 Закона о Конституционном Суде новой части второй, согласно которой компетенция Конституционного Суда, установленная настоящей статьей, может быть изменена не иначе как путем внесения изменений в настоящий Федеральный конституционный закон. Однако компетенция Конституционного Суда, установленная в статье 3 (п. 1-6 части первой) Закона, это дословно воспроизведенные его полномочия, определенные в статье125 (ч. 2-5, 7) и 104 (ч. 1) Конституции. Следовательно, изменение этой компетенции может быть осуществлено лишь путем внесения конституционных поправок, которые только и могут повлечь за собой последующее изменение компетенционных норм Закона.
Компетенция Конституционного Суда определяется посредством закрепления, во-первых, видов правовых актов, подлежащих проверке и официальному толкованию, а также перечня государственных органов, споры о компетенции между которыми он правомочен разрешать; во-вторых, круга правомочных субъектов обращения в Конституционный Суд.
К юрисдикции Конституционного Суда относится прежде всего проверка конституционности:
а) федеральных законов, нормативных актов Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации;
б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению федеральных органов государственной власти и совместному ведению органов государственной власти Федерации и ее субъектов;
в) договоров между органами государственной власти Федерации и ее субъектов; договоров между органами государственной власти субъектов Федерации;
г) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации (ч. 2 ст. 125 Конституции).
К юрисдикции Конституционного Суда относится также проверка конституционности не утративших силу законов СССР и РСФСР, но только по содержанию норм, что вытекает из положений части второй статьи 86 Закона о Конституционном Суде.
По указанным делам осуществляется абстрактный нормоконтроль, т.е. вне связи с применением указанных актов в конкретных судебных и иных делах. Правом обращения в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности этой категории нормативных актов и договоров Конституция наделяет Президента, Совет Федерации, Государственную Думу, одну пятую членов Совета Федерации (36 членов) или депутатов Государственной Думы (90 депутатов), Правительство, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, органы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации.
Конституционный Суд правомочен разрешать споры о компетенции:
а) между федеральными органами государственной власти;
б) между органами государственной власти Федерации и ее субъектов;
в) между высшими государственными органами субъектов Федерации (ч. 3 статьи 125 Конституции).
При этом Конституционный Суд не рассматривает споры имущественного характера, споры о подведомственности дела судам и о подсудности, т.е. споры между судебными органами.
По жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов Конституционный Суд проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле (ч. 4 статьи 125 Конституции), т.е. осуществляет конкретный нормоконтроль. При этом по конституционным жалобам согласно ч. 4 статьи 125 Конституции, в отличие от рассмотрения запросов на основе ч. 2 (п. «б») этой статьи, Конституционный Суд исходя также из статьи 3 (п. 3 части первой), 96 и 97 Закона о нем правомочен проверять конституционность законов, изданных не только по вопросам, отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти и совместному ведению органов государственной власти Федерации и ее субъектов, но и законов, изданных по вопросам, отнесенным к ведению органов государственной власти субъектов Федерации. С конституционной жалобой вправе обращаться российские граждане, иностранные граждане и лица без гражданства, а также объединения граждан. Право обращаться в Конституционный Суд по вопросу о нарушении законом конституционных прав и свобод граждан в связи с конкретным делом предоставлено Генеральному прокурору (ч. 6 статьи 35 Федерального закона «О Прокуратуре Российской Федерации») и Уполномоченному по правам человека (п. 5 ч. 1 статьи 29 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»).