Реферат: Административно-правовые отношения
Неправомерные действия не соответствуют требованиям административно-правовых норм, нарушают их. Это — дисциплинарные проступки или административные правонарушения как наиболее характерные для сферы государственного управления. Они влекут за собой возникновение административно-юрисдикционных правоотношений. Неправомерным может быть также и бездействие (например, непринятие службой внутренних дел необходимых мер по обеспечению общественного порядка).
События — это явления, не зависящие от воли людей (например, смерть, стихийное бедствие и проч.).
3. Виды административно-правовых отношений.
Учитывая многообразие сферы государственного управления, можно сделать бесспорный вывод о том, что и административно-правовые отношения, складывающиеся в ее пределах, различны по своему характеру, содержанию и направленности. Отсюда — возможность их видовой классификации по определенным критериям, выработанным наукой административного права.
1. Основные и неосновные административно-правовые отношения.
Несмотря на известную условность данного критерия, имеется достаточно оснований для того, чтобы из общей массы самых разнообразных административно-правовых отношений выделить:
а) административно-правовые отношения, непосредственно выражающие основную формулу управляющего воздействия («субъект — объект»), в которой наиболее отчетливо проявляется властная природа государственно-управленческой деятельности. Имеются в виду собственно властеотношения, складывающиеся между обязательными элементами любой социальной системы, трактуемой в управленческом смысле.
Эта группа административно-правовых отношений вполне закономерно может характеризоваться в качестве основной, так как в данном случае правоотношения в максимальной степени причастны к упорядочивающему воздействию на социальные связи, т.е. к основному функциональному назначению управления. Они отчетливо выражают присущую управлению авторитарность, т.е. приоритет воли субъекта управления. Это прежде всего отношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями механизма реализации исполнительной власти, между руководителями и подчиненными им по службе административно-управленческими работниками, между исполнительными органами (должностными лицами) и гражданами, несущими определенные административно-правовые обязанности, и т.п.
б) административно-правовые отношения, складывающиеся за рамками непосредственного управляющего воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с его осуществлением. Иначе говоря, они выходят за рамки взаимодействия субъекта и объекта.
Суть такого рода правоотношений в том, что они представляют собой связи между несоподчиненными сторонами управленческого процесса. Отсюда — отсутствие свойственной управлению властности, так как участники правоотношения равноправны («субъект — субъект»). Так, два министерства могут вступать в отношения, связанные с необходимостью подготовки совместного правового акта или согласования взаимных управленческих вопросов. Такого рода управленческие связи необходимы прежде всего для создания нормальных условий реализации исполнительной власти, в частности для подготовки к последующему управляющему воздействию (например, на основе совместно принятого правового акта). Фактически они служат организационно-правовой предпосылкой собственно властеотношений.
Очевидно, что административно-правовые отношения первого вида занимают главное место в механизме реализации исполнительной власти, о чем свидетельствуют и иные варианты квалификации этих правоотношений.
2. Внешние и внутриорганизационные административно-правовые отношения.
В соответствии с данной классификацией правоотношения подразделяются на:
а) возникающие в рамках внутренней деятельности органов управления (решение структурных и кадровых вопросов, распределение обязанностей работников управленческого аппарата, определение их ответственности и т.п.);
б) возникающие в рамках внешней сферы управления, т.е. непосредственно в процессе реализации функций управления применительно к управляемым объектам.
В данном случае следует исходить не из противопоставления этих видов административных правоотношений, не из подхода к их внешнему варианту (п.«б») как к определяющему, хотя для этого имеются достаточные основания, а как к двум основным проявлениям единого по своей значимости и управленческой сути механизма, обеспечивающего целевое управляющее воздействие. Действительно, может ли реально осуществить управляющее воздействие на различного рода объекты экономической и социальной жизни соответствующий исполнительный орган, если он не «самоорганизован»? Очевидно, что от его «внутреннего» состояния (организованность, упорядоченность) полностью зависят и его возможности действовать вовне, т.е. за рамками собственного аппарата. Значит, в рамках как «внутренних», так и «внешних» правоотношений исполнительная власть реально реализуется.
3. Субординационные и координационные административно-правовые отношения.
Для первых характерна авторитарность (властность) юридически волеизъявлений субъекта управления. Они как раз являются собственно административными. Что касается вторых, то ими обозначают, как правило, такие управленческие связи, в которых авторитарность отсутствует (например, отношения между несоподчиненными исполнительными органами).
Относительно субординационности административно-правовьгх отношений сомнений практически не возникает. Что же касается координации, то все зависит от того, насколько вообще верна ее трактовка. А последняя не признает однозначности. С одной стороны, действительно, в ряде случаев координация (т.е. согласование) не только не связана с соподчиненностью, но и лишена юридически-властного характера. Например, в отношениях между исполнительными органами и общественными объединениями координация выражается в обеспечении делового сотрудничества, т.е. взаимодействия, не сопровождаемого юридическими атрибутами.
Картина резко меняется в тех случаях, а они наиболее типичны, когда координация фактически является одним из проявлений государственно-управленческой деятельности, т.е. совпадает с ее юридически-властными проявлениями. Так, Правительство РФ координирует деятельность администрации краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, направляет (т.е. координирует) работу республиканских правительств. Координационные полномочия подобного рода реализуются в форме правительственных актов, т.е. его юридически-властных волеизъявлений.
Указом Президента РФ «О структуре, федеральных органов исполнительной власти» от 30 апреля 1998 г.1 установлено, что координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти осуществляют Председатель Правительства РФ, его заместители и федеральные министры.
Все это свидетельствует о том, что и координация, как непременный атрибут механизма реализации исполнительной власти, имеет юридически-властный характер, причем как во взаимоотношениях между соподчиненными (Правительство и министерство), так и между несоподчиненными исполнительными органами (министерство и государственный комитет). Значит, по своей сути координация также может быть субординационной.
4. Вертикальные и горизонтальные административно-правовые отношения.
Подобная классификация административно-правовых отношений представляет значительный интерес, так как в ее основе лежит юридический характер взаимодействия их участников, т.е. главное в их деятельности. Именно в силу этого она по своей сути впитывает наиболее отчетливо выраженные черты всех предыдущих вариантов классификации, выражая их наиболее четко и последовательно.
а) Вертикальные административно-правовые отношения непосредственно характеризуют суть административно-правового регулирования и типичных для государственно-управленческой деятельности субординационных связей между субъектом и объектом управления, а также внешней направленности механизма реализации исполнительной власти. Они всегда возникают между соподчиненными сторонами, т.е. исключают равенство сторон. Властной стороной в них всегда выступает соответствующий исполнительный орган (должностное лицо); второй стороной при этом может быть также исполнительный орган (должностное лицо), но объем юридически-властных полномочий, предоставленных ему, меньше, чем у первой (например, Правительство и министерство), либо вторая сторона их вообще не имеет (например, гражданин). В подобной ситуации и создается возможность реализации одной стороной отношения непосредственного управляющего воздействия на другую, которая далеко не во всех случаях ей организационно подчинена.
Вертикальные административно-правовые отношения неоднозначны.
Но в них всегда проявляется общая черта — осуществление в их рамках прямого управляющего воздействия и соответствующий этому приоритет юридически выраженной воли одной стороны, т.е. субъекта управления.
Управленческая вертикаль проявляет себя в административно-правовых отношения по-разному. Соответственно различны по своим внешним признакам и вертикальные отношения, хотя безапелляционность тезиса о юридическом неравенстве сторон сохраняет свою силу во всех случаях. И это логично, ибо невозможно одной стороне отношения выступать в роли управляющего субъекта, не обладая при этом достаточным объемом юридически-властных полномочий.
Как следствие этого, в вертикальных административно-правовых отношениях всегда в той или иной форме проявляется подчинение одной стороны другой. Формула «власть — подчинение» наиболее характерна именно для такого вида правоотношений.
Само «подчинение» управляемой стороны отношения «управляющей» может выражаться неодинаково. Так, в буквальном смысле о нем можно говорить как об организационной подчиненности (связи между вышестоящими и нижестоящими исполнительными органами, между ними и подведомственными им предприятиями и т.п.). Но и отсутствие такой подчиненности (соподчиненности) не отрицает возможности возникновения между сторонами отношений вертикального характера. Как уже отмечалось, в порядке межотраслевого управления осуществляется властная координация работы организационно не соподчиненных органов. Налицо, следовательно, координационная подчиненность. Аналогичная картина наблюдается и во взаимоотношениях между органами административного надзора (милиция, федеральные надзоры) и организационно не подчиненными объектами. Здесь отчетливо проявляется поднадзорность (подконтрольность) как одно из проявлений фактической подчиненности, ибо веления надзорных органов юридически обязательны.