Реферат: Історія та світовий досвід реалізації громадянами права на захист засобами адміністративної юстиції
Зазначається, що незначною частиною адміністративна юрисдикція здійснювалась як самостійне судове провадження, пов’язане із виконанням завдань так званого зовнішнього контролю. Компетенція адміністративних судів була суворо обмежена законодавчо встановленим переліком спорів. Після Другої світової війни в усіх землях майбутньої ФРН адміністративна юрисдикція створювалась органами окупаційної влади. У 1949 р. Основним законом був запроваджений Федеральний адміністративний суд як вища судова інстанція у галузі адміністративної юрисдикції. Закон про адміністративно-судовий процес набув чинності у 1960 р. Ним була передбачена єдина система судоустрою і судочинства у Федерації та землях. Крім зазначеного Закону, сучасне адміністративно-процесуальне право Германії містить іще два нормативно-правових акти: «Закон про адміністративне провадження», «Закон про виконання адміністративних рішень». Закон про адміністративно-судовий процес регламентує і питання організації діяльності адміністративних судів і процесуальний порядок вирішення справ. Він складається із чотирьох частин: судоустрій, провадження, оскарження та поновлення провадження, витрати та виконання. Цей Закон регламентує такі питання: створення та ліквідація адміністративного суду та вищого адміністративного суду; перенесення місцезнаходження суду; зміна меж судових округів; передача справ одному адміністративному суду від декількох судових округів; створення окремих палат адміністративного суду або окремих сенатів вищого адміністративного суду в інших населених пунктах; передача справи іншому суду за підсудністю [12].
Структура органів адміністративної юрисдикції – адміністративних судів являє собою адміністративні суди земель, у Федерації – Федеральний адміністративний суд із місцезнаходженням у Лейпцигу. До складу адміністративного суду входять голова суду, судді-головуючі та інші судді у необхідній кількості. В адміністративному суді утворюються палати. Палата адміністративного суду виносить рішення у складі трьох професійних суддів та двох непрофесійних суддів, якщо справа не розглядається одноосібно суддею. До складу вищого адміністративного суду входять голова суду, судді-головуючі та інші судді у необхідній кількості. У вищому адміністративному суді утворюються сенати. Сенати розглядають справи у складі трьох суддів. Законодавством землі може бути передбачено, що сенати розглядають справи у складі п’яти суддів, у тому числі двоє з них можуть бути непрофесійними суддями. За наявності підстав сенати можуть розглядати справи й у складі п’яти суддів та двох непрофесійних суддів [12, с. 76–88]. Статус непрофесійних суддів визначений Розділом 3 зазначеного вище Закону про адміністративно-судовий процес. Непрофесійні судді беруть участь в усному розгляді справи та винесенні судового рішення на рівних правах із суддями.
До підсудності суду адміністративної юрисдикції віднесено усі публічно-правові спори, які не відносяться до галузі конституційного права, за умови, якщо федеральним законом вирішення цих спорів прямо не віднесено до компетенції іншого суду. При цьому публічно-правові спори, які підпадають під дію законодавства землі, можуть бути передані іншому суду на основі законодавства землі. Процесуальною підставою провадження визначено позов. Закон виділяє такі види позовів: позов про оспорювання, позов про примушування до виконання зобов’язання, позов про визнання правовідношення. Шляхом пред’явлення позову можна вимагати відміни адміністративного акта (позов про оспорювання), а також присудження до видання адміністративного акта, відхиленого або не прийнятого внаслідок бездіяльності адміністративного органу (позов про примушування до виконання зобов’язання). Шляхом пред’явлення позову також можливо вимагати визнання існування або відсутності правовідношення, або нікчемності адміністративного акта, якщо у позивача є правомірний інтерес щодо встановлення зазначеного у найближчий час (позов про визнання) [12, с. 96–97].
Сучасна модель адміністративної юстиції у Німеччині подібна до американської [10, с. 67]. У 1946 р. у США було прийнято Закон про адміністративну процедуру (Administrative Procedure Act) [10, с. 55]. У цій країні адміністративну юстицію представляє система органів, які здійснюють квазісудові функції в органах управління. Ці органи розглядають чисельну кількість справ і фактично виконують судові повноваження, однак власне до системи судів не відносяться, а діють поряд із загальними судами. Враховуючи, що самі органи управління наділені спеціальними знаннями у галузі управлінської діяльності і розглядають спори, діяльність цих квазісудових органів постає достатньо ефективною. Зазначене підтверджує більша, ніж у загальних судів, кількість розглянутих справ. Функції адміністративної юстиції реалізують: керівництво органів управління, спеціалізовані комісії, спеціалізовані органи адміністративної юстиції, окремі судові органи [9, с. 24–26]. Головною різницею між американською та європейською системами юстиції називають здійснення судового перегляду судами загальної юрисдикції, однак останнім часом дедалі частіше використовуються спеціалізовані суди для вирішення складних та спеціалізованих позовів. До числа таких судів належать: Суд із питань оподаткування (Tax Court) і Суд із питань міжнародної торгівлі (Court of International Trade), спеціалізовані суди на рівні федеральних судових органів, що здійснюють перегляд адміністративних рішень певних органів влади, а також Федеральний окружний апеляційний суд (Court of Appeals for the Federal Circuit) і Суд із розгляду апеляцій ветеранів (Court of Veterans Appears) [10, с. 68].
На відміну від країн, в яких адміністративна юстиція реалізувалась у формі адміністративних судів, в Англії судочинство в загальних судах передбачає розгляд адміністративно-правових спорів. При цьому сама процедура розгляду є розвиненою. Зокрема, розгляд адміністративно-правових спорів у сфері місцевого самоврядування віднесений до компетенції першої інстанції, яку здійснює мировий суддя. Апеляційну інстанцію представляють четвертні засідання мирових суддів, які провадяться не менше чотирьох разів на рік. Суд королівської сім’ї наділений повноваженнями вищого адміністративного суду [11].
Доцільно розглянути також побудову органів адміністративної юстиції в одній із найбільш розвинених країн Європи – у Швеції. Передумовою уведення цього інституту, як і в інших країнах, була необхідність посилення захисту прав громадян у відносинах з органами управління на судовому рівні. У зв’язку із цим на початку ХХ ст. було запроваджено Верховний адміністративний суд. Разом із тим, система нижчестоящих судів на той час практично не була сформованою. Початком другого етапу формування адміністративної юстиції у Швеції можна вважати її приєднання до Загальної декларації прав людини та Міжнародного пакту про громадянські та політичні права, що стимулювало посилення саме судового захисту прав, свобод і законних інтересів. Як наслідок – сформувалася система адміністративних судів окремо від загальних судів. Крім того, поряд з адміністративними судами діють і спеціальні суди, кількість яких невелика (наприклад, камеральний суд, який розглядає певні категорії адміністративних справ, пов’язаних із скаргами на рішення зборів уповноважених комуни). У системі органів адміністративної юстиції передбачені апеляційні суди, компетенція яких поширюється на спори у сфері оподаткування, соціального забезпечення, справи про відповідальність службовців, які керують сферою фінансів. Верховний адміністративний суд постає вищою інстанцією. Законодавче регулювання адміністративної юстиції здійснюється Адміністративно-процесуальним законом 1971 р., сфера дії норм якого не поширюється на спори у сфері діяльності уряду, органів місцевого самоврядування, поліції [1].
На розвиток адміністративної юстиції в Європі значною мірою вплинула організація у другій половині ХХ ст. Європейського Союзу та Європейського суду справедливості, а також прийняття Європейської конвенції про захист прав людини й основоположних свобод та заснування Європейського суду з прав людини. Починаючи з 1971 р., Європейський суд із прав людини постановив низку рішень у справах, пов’язаних із тлумаченням ст. 6 (1) Конвенції при її застосуванні до адміністративних рішень країн, що підписали Конвенцію, чим було відкрито нову сферу впливу Суду на дії органів державної влади цих країн. Крім того, Рада Європи прийняла ряд резолюцій та рекомендацій щодо виконання державами-членами рішень Суду, в яких сформульовані ключові принципи адміністративної юстиції [10, с. 55].
Ю.С. Педько, досліджуючи проблеми становлення адміністративної юстиції в Україні, зазначав, що зарубіжний досвід організаційної побудови адміністративної юстиції передбачає наявність різних підходів щодо побудови. Англосаксонська квазісудова система оскарження не передбачає структурованої системи спеціалізованих судів і перевага надається процедурам розгляду скарг громадян [6, с. 72]. Друга модель відома під назвою англо-американський суд, що характеризується відсутністю спеціалізованих судів і досить широкою компетенцією судів загальної юрисдикції щодо розгляду адміністративних конфліктів поряд із цивільними справами. Така система використовується у Сполученому Королівстві Великої Британії і Північної Ірландії, Йорданії, Лівії, Судані, Саудівській Аравії. Англосаксонська система адміністративної юстиції випливає з доктрини рівності всіх посадових осіб перед судом і неприпустимості вилучення їх з-під юрисдикції тих самих судів, з якими мають справу всі інші громадяни [9, с. 21–22]. Континентальний досвід організаційної побудови системи адміністративної юстиції передбачає, в основному, дві організаційні моделі, які мали найбільш вагомий вплив на підходи щодо визначення організаційної моделі адміністративної юстиції в інших країнах – французьку і німецьку. Правова природа французької адміністративної юстиції поступово змінила пріоритети з управлінських на загальносудові [16, с. 73]. Німецька модель організації адміністративної юстиції є найбільш близькою до досвіду організації системи загальних судів багатьох країн, зокрема – України [6, с. 75].
Окрема увага надана висвітленню питання про практику вирішення адміністративних справ у Китаї та Японії [11].
У Китаї адміністративну юстицію уособлюють палати по адміністративних справах, які діють у системі судів загальної юрисдикції. Процесуальні відносини у сфері адміністративної юстиції урегульовані Адміністративно-процесуальним кодексом, який набув чинності у 90-му р. минулого століття. До компетенції палат по адміністративних справах віднесено скарги щодо конкретних дій адміністративних органів, що порушують права та інтереси громадян – справи щодо оскарження адміністративного затримання, накладання штрафу, вилучення документів, конфіскації майна або накладання на нього арешту, порушення прав громадян при здійсненні орендного підряду на селі. Юрисдикція палат по адміністративних справах не поширюється на справи, пов’язані з державними актами, прийнятими у сфері оборони та зовнішніх зв’язків, нормативними актами загальнообов’язкового характеру, адміністративними актами, прийнятими державними органами в останній інстанції.
Розгляд справ базується на принципах адміністративного процесу, який співвідноситься із принципами судочинства: дотримання законності, незалежність судів від органів, наділених владними повноваженнями, громадських організацій та окремих осіб; змагальність процесу; інстанційність. Специфіка реалізації останнього принципу проявляється у підсудності певних категорій справ. Так, більшість адміністративних справ розглядається низовими судами, а найбільш складні справи, зокрема, предметом яких постають дії чи бездіяльність органів державного управління вищої ланки розглядаються судами середнього ступеня. Справи розглядаються за місцезнаходженням адміністративного органу, дії якого оскаржуються. До юридичних гарантій законності процесуального порядку розгляду адміністративної справи належать: чітке встановлення строків розгляду справи; виконання рішення, прийнятого по справі; законодавчо визначений механізм виконання судового рішення; відшкодування збитків, спричинених дією чи бездіяльністю адміністративного органу, його посадових осіб.
В Японії для урегулювання спорів у сфері державного управління широко використовуються процедури примирення, процедура так званого адміністративного консультування. Громадянин може подати письмову скаргу до офісу Департаменту адміністративного нагляду незалежного Агентства по адміністративному менеджменту у випадку наявного факту порушення його прав. Скарга направляється до адміністративного консультанта, який подає її до адміністративного органу, дії якого оскаржуються. Мета такої процедури суто превентивна – стимулювання адміністративного органу щодо усунення причини скарги, а, отже – і конфлікту. Фактично адміністративний консультант виконує повноваження медіатора – посередника між адміністративним органом і громадянином, який звернувся зі скаргою. У випадку, коли зусилля адміністративного консультанта не призводять до примирення, скарга подається до суду.
Законодавство Японії передбачає два способи оскарження: в адміністративному та судовому порядках.
На відміну від оскарження в судовому порядку, який передбачає підсудність справ, оскарженню в адміністративному порядку підлягають практично всі адміністративні акти, прийняті органами управління. Законодавством передбачено два види скарг: а) щодо незгоди із діями адміністративної влади; б) ті, подання яких регулюється окремими спеціальними законами. При цьому передбачено, право громадянина подати скаргу одразу до суду, без етапу адміністративного оскарження.
Власне процедури оскарження (і в судовому, і в адміністративному порядку) регламентовані Законом про процедуру розгляду адміністративних справ. Передбачено таке розмежування компетенції органів, уповноважених розглядати справи, що оскаржуються: суди розглядають позови про відміну певного правового припису; про визнання адміністративного акта нікчемним або недійсним; про визнання бездіяльності адміністрації незаконною; позови, які подаються у зв’язку зі спором, що має публічно-правове значення; так звані «народні позови», тобто позови у справах, в яких особа, що звертається до суду з приводу виправлення незаконного адміністративного акта, сама не має відношення до предмета позову; позову з приводу спору між організаціями та установами.
На відміну від провадження щодо спорів у публічно-правових відносинах у світі, в Японії суд може відхилити вимоги позивача, навіть за умови визнання їх обґрунтованими, якщо рішення може вплинути значною мірою на «суспільний благоустрій». Суд також зобов’язаний відмінити своє рішення про призупинення виконання рішення у справі у випадку наявних заперечень прем’єр-міністра. Отже, суд може відхилити позовні вимоги, навіть у випадку, якщо вони обґрунтовані, за мотивами нанесення шкоди суспільному благоустрою.
Отже, звернення до світового досвіду побудови органів адміністративної юстиції та їх компетенції дозволяє дійти таких висновків.
1. Організація системи органів адміністративної юстиції залежить від декількох чинників: тенденції запровадження демократичних засад до сфери управління державними справами, необхідність гарантування ефективного захисту прав, свобод людини і громадянина, тенденції державотворення. Тому відсутньою є типова побудова системи органів адміністративної юстиції.
2. У тих країнах, де діють окремо судові органи, які відправляють судочинство у справах, що випливають із публічно-правових відносин, спостерігається тенденція її виокремлення у самостійну ланку судової системи.
3. Діяльність органів адміністративної юстиції здійснює реальний і суттєвий вплив на законність як її гарантія, оскільки передбачає прийняття рішення, яким відміняються незаконні акти, прийняті органами публічної адміністрації, або ці органи зобов’язуються відмінити такі акти.
4. Правову основу функціонування адміністративної юстиції становить процесуальне законодавство.
5. Формування системи органів адміністративної юстиції відбувається поступово і в напрямку побудови її оптимальної моделі з метою здійснення ефективного захисту прав, свобод громадян, законних інтересів юридичних осіб.
6. У більшості країн функції адміністративної юстиції реалізують професійно підготовлені особи – судді, управлінці та ін.
До недоліків організації та діяльності органів адміністративної юстиції у світі доцільно віднести паралельність розгляду окремих категорій справ адміністративними і загальними судами.
Слід підтримати точку зору Ю.В. Георгієвського про такі три моделі адміністративної юстиції: 1) модель адміністративної юстиції континентальних держав; 2) модель адміністративної юстиції англосаксонських країн; 3) східноєвропейська модель адміністративної юстиції. Для моделі адміністративної юстиції континентальних держав є властивою спеціальна система адміністративних судів, яка діє відокремлено від системи загальних судів. Для моделі адміністративної юстиції англосаксонських країн характерним є створення системи адміністративних судів у межах певних відомств. При цьому такі суди не утворюють єдиної самостійної системи. Східноєвропейська модель адміністративної юстиції охоплює країни, де повноваження щодо вирішення адміністративних спорів віднесено до компетенції загальних судів, які здійснюють їх розгляд за правилами цивільного судочинства із деякими винятками (Угорщина), або до компетенції адміністративних судів, які є структурною частиною загальних судів (Болгарія, Польща та ін.). При цьому деякі спори розглядаються і в адміністративному порядку з дотриманням норм адміністративного процесу [2, с. 11]. До переліку цих моделей доцільн?