Реферат: Конституция Афганистана от 4 января 2004 г.
5. Выход к морю и наличие надежных аэропортов для международной торговли.
6. Четкие источники доходов.
7. Наличие демократической системы, которая позволяет понять и оценить сущность федерации.
Афганистан, считают противники федерализма на Западе, не обладает ни одним из этих качеств6.
Альтернативой неприемлемому на нынешнем этапе для Афганистана федерализму – подводит итог дискуссиям американский исследователь Дж.Р.Раушан – служит представительное централизованное управление, основанное на конституции, которое обеспечивает пропорциональное исправедливое распределение ресурсов. Центральное правительство, которое имеет поддержку подлинно национальной армии и состоит из представителей различных этнических, религиозных и языковых групп на равной основе, лучше всего может отвечать интересам страны. Создание федеративного устройства не является необходимостью, поскольку в нынешних условиях это неоправданно. Тем более на переходном этапе, когда полевые командиры, пользуясь фактическим существованием созданной ими местной неуправляемой автономии, применяют силу для решения административных вопросов, таких как поступление и распределение доходов. В качестве примера можно привести решение проблемы налогов на импорт товаров. Это самая крупная статья бюджетных поступлений Афганистана. Пограничные провинции, занимающиеся сбором этих налогов, присваивают их себе, лишая доходов центральную администрацию и ресурсов провинции, находящиеся в глубине территории страны.
Учитывая существующие этнические, географические, религиозные, экономические и прочие факторы, автор приходит к выводу о том, что лишь «централизованная, сильная и справедливая система государственного управления может гарантировать национальное единство и сохранение суверенитета и территориальной целостности страны»7.
Впрочем, все участники дискуссий как в Афганистане, так и за его пределами понимают эфемерную реалистичность создания федеративной республики в Афганистане. Опасения же тех, кто в период обсуждения конституции боялся, что эта система будет навязана стране, могли быть рассеяны тем фактом, что вопрос в конечном счете будет решен самым представительным органом – Лоя джиргой.
Другой важной проблемой, стоявшей перед Конституционной комиссией, оказался выбор формы государственного строя – республики или монархии. Ее решение в известной мере зависело от позиции бывшего короля Мухаммада Захир Шаха, который до сих пор пользуется определенной поддержкой в стране. Однако экс-монарх высказался довольно ясно по этому вопросу сразу же после ликвидации режима талибов, в начале января 2002 г.: он отверг возможность (не говоря уже о необходимости) реставрации монархии в Афганистане. В последующем он еще раз подтвердил свою точку зрения, получив на Чрезвычайной Лоя джирге в июне 2002 г. почетный титул «отца нации».
Позже, в процессе широкого обсуждения проекта конституции Захир Шах доказал на практике приверженность своим взглядам. В августе 2003 г. двоюродный брат бывшего короля Султан Махмуд Гази вместе со своим внуком Мирвайсом создал партию афганских монархистов. Однако король, которого они пригласили возглавить эту политическую организацию, отказался поддержать ее, и она вскоре распалась. Тем не менее идея монархизма продолжала витать в воздухе.
Между тем сам Захир Шах в преддверии принятия новой конституции не отказался от роли действующего политика. В интервью Би-би-си в мае 2003 г. он в весьма общей форме высказался по поводу конституции, заявив, что ее характер будет определять нация, и надо дать ей возможность сделать это. При этом он призвал афганцев к единству. Экс-король, однако, не упустил случая напомнить народу о себе как об «отце нации»: «Естественно, отец желает своим сыновьям прогресса и процветания и он видит хорошую перспективу для Афганистана, если им удастся восстановить единство в своих рядах»8.
Оценивая свои шансы занять лидирующую роль после принятия новой конституции, Захир Шах не рискнул прямо заявить о притязаниях на пост главы государства путем выдвижения своей кандидатуры на должность президента, однако недвусмысленно выразил готовность возглавить страну, если народ «дарует» ему такую ответственность. В процессе будущих выборов он отвел себе роль наблюдателя и контролера, гарантирующего, что они будут «свободными и честными»9.
Наибольшую остроту приобрела также проблема роли и места ислама в новой конституции и, соответственно, в новой политической системе. Проект Основного закона провел достаточно четкую грань между либералами и консерваторами, поборниками усиления роли ислама в общественно-политической жизни. При этом ни те, ни другие не ставили под сомнение духовную значимость ислама для населения, учитывая его мусульманский характер. В проекте конституции ислам был назван «религией Афганистана» (статья 2). Более того, подчеркивалось, что «ни один закон не может противоречить священной религии ислам» (статья 3). Разумеется, никто против этого не возражал. В тексте проекта конституции содержалось также немало мусульманской символики (наличие минбара и михраба, а также постулатов «Нет Бога, кроме Аллаха, и Мухаммад пророк его» и «Аллах акбар» в государственном гербе) и риторики («организация и улучшение условий для функционирования мечетей, медресе и религиозных центров», «президент республики обязан быть мусульманином», «отмена традиций, противоречащих положениям ислама» и др.).
Основные споры велись вокруг более важной проблемы: будет Афганистан жить по мусульманским или светским законам. Статья проекта провозглашает страну «исламской республикой». Однако далее нигде в тексте не упоминается этот термин. Более того, статья 4 проекта конституции, гласившая, что «национальный суверенитет принадлежит народу», а не Богу, дает основание утверждать, что документ носит секуляристский характер.
Влиятельные клерикалы и поддерживавшие их консервативные круги требовали положить в основу законодательства положения шариата (в статье 3 термин «ислам» требовали заменить на «шариат»). Они настаивали на конкретизации положения о том, какого рода исламскую республику хотят видеть в Афганистане создатели конституции – такую как в Иране или в Пакистане10.
Споры вокруг остальных положений, в той или иной мере касающихся ислама, носили скорее маргинальный характер, хотя и имели определенное концептуальное значение. Так, критики из числа исламистов отмечали, что в отличие от конституции 1964 г. в проекте нового Основного закона не упоминается ханифитский толк ислама, который исповедуют афганские сунниты, представляющие около 80% населения страны, как доминирующий, или официальный. От президента в соответствии с проектом также не требуется быть мусульманином ханифитского толка. Отсутствие упоминания ханифитского толка (масхаба), детерминированного в конституции 1964 г. как фактически официального, формально нивелировало статус различных религиозных общин. Только в одном случае, когда речь идет о судебном процессе, то здесь проектом предписано суду при рассмотрении судебного дела суннита руководствоваться положениями ханифитской юридической школы (статья 130), шиита – шиитской (джафаритской, статья 131) при отсутствии в конституции соответствующего положения или соответствующего закона.
Еще одна важная проблема, которая разделила общество на две группы, – форма власти. Проект конституции предусматривал создание президентской республики, в рамках которой высшим органом законодательной и исполнительной власти был бы президент. Эту идею проталкивали Х.Карзай и его сторонники. При этом сам Карзай выдвинул жесткое условие: если в конституции не будет зафиксирована форма президентского правления, то он не будет выдвигать свою кандидатуру на пост президента на предстоящих президентских выборах в июне 2004 г. Сторонники идеи сильной президентской власти заявляли, что такая власть сможет более эффективно решать задачи достижения национального единства и в то же время обеспечить национальные праваразличных этносов.
В целом большая часть населения была настроена в пользу сильной президентской власти. Это диктовалось стремлением многих людей покончить с всевластием полевых командиров (warlordism). Однако нашлось немало тех, кто по разным причинам ратовал за доминирование парламента в новой структуре власти.
И вновь, как это было в случае с федерализмом, раскол между сторонниками президентской и парламентской формы правления прошел по этнической линии. Х. Карзая поддержали в основном пуштуны, которые после поражения талибов оказались на вторых ролях в большой политике и надеялись вернуть ключевые позиции в новых структурах власти. Основными противниками президентской системы выступили опять же представители национальных меньшинств севера Афганистана – таджиков, узбеков, хазарейцев, туркмен, которые требовали большей автономии, широкого представительства в парламенте и возможности получать образование на своих языках. Наиболее влиятельным проповедником парламентской формы правления можно назвать Исламское общество Афганистана и его лидера профессора Б.Раббани. Представитель Общества Сайед Инаятулла Шадаб выступил с предупреждением, что президент с такими широкими полномочиями, которые предусматривает проект, «опасен для страны». Его партия, подчеркнул он, считает, что «в нынешних условиях предоставление таких прав одному лицу означает шаг к диктатуре»11. Аналогичную позицию занял и министр обороны таджик маршал Фахим12.
Новая конституция, написанная не без участия американцев, считает один из критиков ее проекта, немало заимствовала из конституции США, а именно президентскую систему правления и двухпалатный парламент, проигнорировав американский федерализм. Однако авторы проекта, полагает он, упустили из виду то обстоятельство, что афганцы не готовы принять американскую двухпартийную формулу власти, процесс формирования которой сопровождается персональными выпадами, черным пиаром, созданием комиссий по расследованию и даже судебными процессами. В условиях полиэтнического Афганистана это может обернуться стрельбой, убийствами и даже гражданской войной. Оптимальным, по мнению автора подобных взглядов, была бы реставрация монархии, при которой верховная власть в стране могла быть разделена между монархом, который осуществляет ее как духовный лидер и стоит над этническими, религиозными и другими группами, и премьер-министром, который, хоть и назначается королем, фактически реализует власть, но не принимает ни одного решения без согласия парламента. Представители Северного альянса обкатывали и идею учреждения поста премьер-министра. Они полагали, что если президентом станет пуштун, то главой правительства – таджик, на роль которого мог бы претендовать министр обороны маршал М.К Фахим13.
За ходом обсуждения проекта конституции внимательно следили в Вашингтоне. В конце ноября в Конгрессе США были даже проведены слушания по этому вопросу. Конгрессмены при этом выразили беспокойство по поводу роли религии и проблемы женского равноправия в Афганистане. Их смутила формулировка статьи 2, где провозглашалась свобода вероисповедания для немусульман, ограниченная тем не менее рамками закона, содержание которого неизвестно. Американские законодатели также отметили, что положение женщин в Афганистане мало изменилось после крушения режима талибов, и в новой конституции нет четких гарантий женских прав14.
Кампания по выборам делегатов на Лоя джиргу проходила весьма напряженно: различные фракции, политические партии, крупные полевые командиры, влиятельные политические деятели, в том числе в правительстве, прилагали немало усилий для проталкивания своих сторонников на джиргу. Учитывая сложную ситуацию с женскими правами, в соответствии с процедурой, разработанной ООН, и в целях обеспечения гарантий определенной степени представительства женщин было решено, что от каждой провинции должно быть избрано по меньшей мере две женщины. Кроме того, половину назначаемых президентом делегатов – 25 человек – должны были составлять также женщины. В итоге из 502 делегатов Лоя джирги 114 составляли женщины.
К началу декабря подготовка к проведению Лоя джирги в основном закончилась. Были приняты беспрецедентные меры безопасности: американское командование, ссылаясь на данные разведки, предупредило о возможных попытках талибов сорвать форум, обрушив ракетные удары на Кабул. Однако правительство не могло еще раз откладывать джиргу: ее последний срок был жестко определен Женевскими договоренностями. Теперь оно было готово выполнить их. Стране предстояло сделать исторический выбор, и этот момент настал.
Декабрь 2003 г. – январь 2004 г. навсегда войдут в историю Афганистана как одна из знаменательных ее страниц. В эти дни страна принимала новую конституцию, которая должна была определить путь дальнейшего развития Афганистана. Этот документ по традиции принимает высшийнадпарламентский орган власти – Лоя джирга (всеафганская ассамблея представителей народностей, племен и духовенства) – объект гордости афганцев, один из элементов традиционной афганской демократии, истоки которого восходят к средним векам.
Открытие заседаний Лоя джирги было назначено на 10 декабря, но было отложено: ждали прибытия нескольких делегатов из отдаленных районов. И вот наконец 14 декабря 2003 г. состоялось ее открытие. Делегаты собрались под громадным тентом (подаренным ФРГ и уже использованным однажды для проведения Чрезвычайной Лоя джирги в июне 2002 г.) на территории Кабульского университета. Большую роль в ее организации и проведении сыграли ООН и США.
Первое заседание Лоя джирги началось с избрания временного председателя, который руководил ее открытием. Им был избран один из лидеров джихада С.А. Гилани. С приветственными речами выступили экс-король Мухаммад Захир Шах и президент Хамид Карзай, которые подчеркнули значимость этого исторического события и пожелали участникам форума плодотворной работы. Карзай доложил делегатам о результатах работы своего правительства. Затем были избраны постоянный председатель джирги и его заместитель. Президент и его советники включили в список кандидатов на пост председателя Лоя джирги нескольких крупных полевых командиров, чтобы, вероятно, умиротворить их или получить голоса их сторонников, в том числе генерала А.Дустома, который, однако, в последующем, в ходе заседаний джирги скорее выступал как оппонент президента и его идей, нежели как его сторонник. Однако спикером джирги был избран лидер Национального фронта спасения Афганистана профессор Себгатулла Моджаддиди, получивший 252 голоса, а его заместителем – Сафия Сиддики.
Из числа делегатов были созданы 10 комитетов, каждый из которых получил для обсуждения свой блок вопросов. Их возглавили известные деятели – спикер Лоя джирги С.Моджаддиди, один из лидеров джихада, глава Исламского союза освобождения Афганистана А.Р.Саяф, А.Н.Мухаммади, сын умершего в 2002 г. руководителя Движения исламской революции Афганистана М.Н.Мухаммади, лидер шиитской группировки Исламское движение Афганистана аятолла А.Мохсени, брат министра финансов Х.Гани Ахмадзай, премьер-министр первого правительства моджахедов в 1992 г. А.К.Фарид, бывший соратник Г.Хекматьяра, который возглавляет Исламскую партию Афганистана и ведет вооруженную борьбу против режима Х.Карзая и войск международной коалиции, и другие. Все они вряд ли могут считатьсяэкспертами в вопросах права.
Комитеты довольно быстро обсудили текст проекта конституции и доложили о своей работе делегатам. Тем не менее широкий диапазон взглядов участников джирги сделал невозможным быстрое принятие Основного закона. В процессе ее работы было внесено немало важных и мелких изменений в текст конституции. Так, в статье 2 предложение «религией Афганистана является священная религия ислам» было изменено на «религией народа и государства Афганистан является священная религия ислам «Клерикалам удалось внести поправку в статью 3, в которой предложение «ни один закон не может противоречить священной религии ислам» было преобразовано в «ни один закон не может противоречить положениям и принципам священной религии ислам». Новая формулировка усиливает позиции клерикалов, т.к. дает им возможность расширительно трактовать термин «положения» вплоть до замены его словом «шариат». Это создает потенциальную угрозу не только светскому законодательству, лежащему в основе сегодняшнего судопроизводства в Афганистане, но и самому светскому характеру государства.
Впрочем, наиболее горячие дискуссии развернулись вокруг основных вопросов государственного строительства. В первую очередь это касалось формы государственной власти – президентской или парламентской. Уже на второй день заседаний, как и накануне, в период обсуждения проекта конституции, против президентской системы дружно выступили около полутора десятков делегатов, в основном деятели из Северного альянса, представлявшие интересы национальных меньшинств Севера. Главным возмутителем спокойствия оказался генерал А.Р.Дустом. Он потребовал предоставить парламенту бóльшие полномочия, чем предусматривалось конституцией. «Любая конституция будет успешной, – заявил он, – если она будет отвечать интересам народа». И уверенно добавил: «Мы знаем, чего хочет народ. Мы хотим парламентскую систему»15. Оппоненты Карзая, как и ожидалось, выступили за сильный парламент и учреждение поста премьер-министра. Они прямо заявили, что в случае несогласия с ними могут отказаться от участия в дебатах, и тогда легитимность Лоя джирги будет поставлена под сомнение.
Основным критиком президентской формы правления выступил на джирге влиятельный представитель Северного альянса узбек Хафез Мансур. В первый же день заседаний он выдвинул свою кандидатуру на пост председателя джирги, но проиграл С.Моджаддиди, собрав 154 голоса. Его выступление носило безапелляционный характер: «Мы не хотим иметь диктатора с неограниченной властью». Неожиданно он небыл поддержан маршалом Фахимом, который пытался уговорить его не выступать против президентской системы. В ответ на вопрос, почему министр обороны принял сторону Х.Карзая, Мансур ответил, что, тот, вероятно, ищет себе место в этой системе16. Впрочем, в конце концов он выступил за компромисс.