Реферат: Конституційні принципи побудови і діяльності державних органів

Між тим останнім часом стан функціонування виконавчої влади характеризується тим, що рівень її організуючого впливу на суспільні процеси не задовольняв потреби динамічного розвитку громадянського суспільства, енергійного формування соціально-економічного укладу та демократичної правової держави. За останні роки не вдалося досягти такого рівня організації виконавчої влади, коли б державні органи створили функціонально достатню і структурно не суперечливу систему. І це прозоро бачиться у недосконалому стані багатьох складових елементів механізму державного управління.

Подоланню такого становища у сфері державного управління має сприяти закріплення в новій Конституції ключових засад організації виконавчої влади на основі чіткого визначення функціональної ролі її основних носіїв. В новій Конституції досить складні питання визначення суб’єктів виконавчої влади вирішені на підставі чіткого уявлення про необхідність формування цілісної системи органів виконавчої влади як відносно самостійного виду органів державної влади.

2. ПОНЯТТЯ ТА СИСТЕМА ДЕРЖАВНИХ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ.

Принцип “розподілу влади” як провідна політико-правова домінанта сучасного вітчизняного державотворення передбачає досить чітке розмежування саме на коституційному рівні відповідних видів державних органів та їх систем.

Поняття “система органів” має принаймі потрійне смислове навантаження. Воно, по-перше, фіксує відокремлення певної групи державних органів, що входять до конкретної системи, від усіх інших видів органів. По-друге, окреслює цілком визначений суб’єктивний склад даної системи. По-третє, підтверджує наявність у сукупності цих суб’єктів (державних органів) певних ознак, притаманних соціальним системам, зокрема таких, як єдність цільового призначення, функціональна самодостатність, ієрархічність внутрішньої організації, субординаційніть взаємозв’язків між структурними ланками тощо.

З формуванням ефективно працюючої системи органів виконавчої влади, або інакше - органів державного управління, пов’язані великі надії. Вирішенню даного завдання має сприяти закріплена в Конституції модель організації виконавчої влади, яка спирається, зокрема, і на вищенаведені аспекти розуміння “системи органів” виконавчої влади.

Найбільш наочно реалізований перший аспект - відокремлення органів виконавчої влади від інших видів державних органів. Це досягнуто в тексті Конституції шляхом, по-перше, використання узагальнюючого для всіх органів держави терміну “органи державної влади” (ст. 5); по-друге, виділення серед останніх таких видів, як “органи законодавчої, виконавчої та судової влади” (ст. 6).

Стосовно другого аспекту системи органів виконавчої влади: в Конституції з одного боку, обґрунтовано об’єднуються усі ієрархічні рівні державних органів (як вищий і центральні, так і місцеві) в одному розділі VI “Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади”, з іншого - досить повно врахована усі складність і специфічність відношення поста Президента до виконавчої гілки влади. А саме: за своїм реальним становищем Президент не уособлюється жодною гілкою влади, а виступає статусом глави держави із значними компетенційними преференціями (насамперед кодровими) щодо виконавчої влади. Іншими словами, Президент віднесений до виконавчої влади лише функціонально, тобто через певний обсяг свої повноважень. Але він не віднесений до неї стуктурно, тобто як окрема структурна ланка системи державних органів.

Неприйнятною слід вважати запропоноване деякими фахівцями встановлення так званої “подвійної” підпорядкованості Кабінету Міністрів - Президентові та парламенту. Це взагалі суперечить вимозі дотримання відносної самостійності законодавчої та виконавчої гілок влади. Та й досить небезпечно, що з’являється додаткова підстава для політичного протистояння у стосунках міх парламентом і главою держави.

У межах третього аспекту необхідно пам’ятати що справжнє зміцнення цієї гілки влади, підвищення її ефективності неможливі без створення дієвої “вертикалі” виконавчої влади. Саме завдяки останній досягається належна реалізація владних рішень зверху донизу.

У змісті самої вертикалі державних органів першочергове значення посідає чітке визначення її найвищої структурної ланки, яка має виконувати в системі роль керуючого “центру”. Причому з точки зору науково-системної ідеології найкращі результати діяльності ієрархічно організованої системи можуть бути збезпечені за умови її моноцентричної, а не поліцентричної структурної побудови. Тобто за умови, коли всі структурні ланки системи підпорядковані керуючому впливу одного(а не з кількох) владно-організаційного центру.

Виходячи з встановленої Конституцією республіканської форми державного правління змішаного, президентсько-парламентського типу, яка закономірно пов’язана з так званим дуалізмом виконавчої влади, слід зазначити, що в основу управлінської вертикалі покладена модель своєрідного “складного центру”. Тобто такого, який складається з двох функціонально поєднаних суб’єктів - Президента і Кабінету Міністрів України.

Специфічність даної моделі в тому, що відношення цих суб’єктів до гілки виконавчої влади неоднакові. Якщо уряд входить до неї саме як окрема структурна ланка системи органів, то Президент, як вже зазначалося, лише функціонально - через певний обсяг своїх повноважень у сфері виконавчої влади.

Згідно з моделлю “складного центру” зрозуміло, що правовий статус уряду, який очолює Прем’єр-міністр, не може і не повинен мати якесь другорядне значення у сфері виконавчої влади. Навпаки, саме Кабінет Мністрів має бути вищою структурною ланкою державного управління, на яку покладається практичне здійснення усіх основних повноважень виконавчої влади. В тому числі і тих, які віднесені до відання Президента України, але не є виключно його одноособовими преференціями, скажімо, щодо кадрових призначень.

Відповідно до цього Конституція визначає Кабінет Міністрів як вищий державний орган в системі органів виконавчої влади, який у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, актами Президента (ст. 113).

В цілому ж в системі органів виконавчої влади виділяються структурні ланки трьох організаційно-правових рівнів:

1) вищий рівень - Кабінет Міністрів ( в функціональній взаємодії з Президентом);

2) центральний рівень - міністерства, державні комітети та інші підвідомчі Кабінету міністрів державні органи;

3) місцевий або територіальний рівень - на якому діють:

- державні органи виконавчої влади загальної компетенції - Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, районні, Київська і Севастопольська міські державні адміністрації;

- органи спеціальної - галузевої та функціональної - компетенції, котрі як безпосередньо підпорядковані центральним органам виконавчої влади, так і перебувають у підпорядкуванні водночас і центральному, і місцевому органу виконавчої влади.

3. Організаційна діяльність державних органів.

Сьогодні життя зумовлює нові вимоги до ефективності організації діяльності державних органів, які значно підвищені у зв’язку з реальними потребами найповнішого запровадження ідей та положень нової Конституції. Але ці вимоги часто, на жаль, не знаходять адекватного відтворення в офіційній політиці реформування багатьох державних структур та їх кадрового складу. Як наслідок, занадто повільно державні органи позбавляються вад минулого часу: ще зберігається бюрократизм, посилюється корумпованість певної частини посадових оіб, поглиблюється розрив між соціальними очікуваннями та реально низькою ефективністю їх діяльності.

Отже, існуюча система державних органів невідкладно потребує своєї всебічної раціоналізації, приведення чисельності працівників і витрат у відповідність з вимогами реального забезпечення належної ефективності їх діяльності.

З огляду на системну природу державних органів, їх удосконалення має ґрунтуватися на науково-системних поглядах і принципах. Зокрема, ключове значення має узгодженість дій по так званій “вертикалі” виконавчої влади. Вона має забезпечуватися не силою особової влади керівників, а шляхом більш чіткого розподілу та збалансування між структурними ланками функцій, повноважень та відповідальності, продуманої правової регламентації компетенції кожної ланки. Реформаторські заходи мають спрямовуватись на фактичні потреби відповідних керованих об’єктів, а в широкому розумінні - на потреби економічного, політичного і соціального середовища, в інтересах якого, вони власне і функціонують. Зокрема, необхідне чітке визначення правового статусу та механізмів взаємодії державних органів, їх структурних підрозділів та посадових осіб, що потребує науково обґрунтованого встановлення їх завдань, компетенції, відповідальності, підпорядкованості та порядку організації роботи.

Тому більш конкретні питання компетенції державних органів, їх організації та порядку діяльності визначені (або мають бути визначені) в окремих законах. Причому слід враховувати, що найбільший ефект може бути досягнутий при врегулюванні правового положення всієї системи, а не тільки її складових.

Тому на найближчу перспективу слід передбачити значно вищий рівень кодифікації законодавства, що регулює діяльність державних органів. Зокрема назріла необхідність розробитти самостійний Кодекс організації державного управління, або інакше - Адміністративний кодекс України тощо.

ЛІТЕРАТУРА

[1] Урядовий кур’єр. - 1997. - 22 березня.

[2] Авер’янов В.Б. Органи виконавчої влади в Україні. - К.: Ін Юре, 1997. - С. 7.

[3] Цит. за: Авер’янов В.Б. Органи виконавчої влади в Україні. - К.: Ін Юре, 1997. - С. 7.