Реферат: Муниципальная власть, ее юридические признаки
«1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
2. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству»[2] .
Сопоставляя содержащиеся здесь нормы с нормами ст. 130, где говорится о возможности решения подведомственных местному самоуправлению дел непосредственно населением, можно сделать однозначный вывод, что основной объем этих дел приходится все же на долю структур, специально для этого создаваемых.
Приведенный перечень - открытый, т. е. кроме указанных в нем вопросов управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, осуществления охраны общественного порядка предполагается решение органами местного самоуправления иных вопросов местного значения. Причем названные вопросы главным образом связаны с материально-финансовым обеспечением местного самоуправления. Если исключить из этого перечня охрану общественного порядка, конкретные направления деятельности органов местного самоуправления представить трудно. Предполагается, что они будут установлены федеральными законами и нормативными актами субъектов Федерации.
Из действующего законодательства можно понять, что к предметам ведения органов местного самоуправления, кроме названных, относятся муниципальный жилой фонд, муниципальные дороги, местные системы энерго-, водо и теплоснабжения, планирование и застройка населенных пунктов, благоустройство и санитарное благополучие, системы местных коммуникаций, коммунальное хозяйство, муниципальный транспорт и др. Местное значение этих вопросов относительно. Хотя в оптимальном решении их заинтересовано прежде всего местное население, для государства в целом оно тоже небезразлично, поскольку вся политика государства согласно Конституции направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Тем не менее Конституция РФ различает полномочия местного самоуправления, имеющие локальный характер, и государственные полномочия. В соответствии с частью 2 статьи 132, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Эта норма, с одной стороны, отражает уже сложившееся положение, когда действующие органы местного самоуправления, унаследовавшие в известной степени функции местных Советов, решают вопросы государственного значения, а с другой - определяет возможность увеличения их государственных обязанностей в новых условиях.
К вопросам государственного значения, в решении которых в соответствии с действующим законодательством принимают участие органы местного самоуправления, относятся охрана природной среды, организация здравоохранения, народного образования, социального обеспечения, развитие культуры, физкультуры и спорта. Эти органы могут быть дополнительно наделены, например, полномочием по участию в определении режима деятельности предприятий, учреждений и организаций различных форм собственности, в том числе государственной, правом контроля за осуществлением некоторых конкретных норм законодательства всеми предприятиями, учреждениями и организациями на их территории, некоторыми правоохранительными полномочиями и др.
Наделение полномочиями может осуществляться в форме их передачи или делегирования. Передача представляет собой способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие государственного органа исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов самоуправления. Делегирование - это предоставление государственным органом принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно. Наделение полномочиями может распространяться на всю систему органов местного самоуправления, на органы одного вида, уровня или региона, в границах одной административно-территориальной единицы.
Согласно Конституции РФ органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями законом. Поскольку определение правового статуса местного самоуправления составляет сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также самостоятельного ведения субъектов Российской Федерации, передача или делегирование полномочий могут осуществляться законом Российской Федерации, законами или актами субъектов Российской Федерации, обладающими соответствующей юридической силой.
Это одно из новых условий наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями. Другое состоит в том, что объем передаваемых или делегируемых полномочий не может быть слишком велик. Во всяком случае, эти полномочия не должны превалировать над полномочиями, связанными с решением вопросов местного значения и определяющими функциональное назначение органов самоуправления как таковых. Не случайно в Конституции говорится о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В этой связи можно предположить, что по своему характеру они должны быть связаны с непосредственными интересами местного населения. Их значение не может быть для населения как субъекта самоуправления чем-то абстрактным, начисто оторванным от его нужд и потребностей.
Наделение полномочиями должно, как это прямо предусмотрено Конституцией, сопровождаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Это чрезвычайно важное, новое для практики условие, гарантирующее, во-первых, само выполнение полномочий, а во-вторых - продолжение осуществления местным самоуправлением присущих ему главных функций.
Еще одно условие, связанное с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, заключается в возможности контроля со стороны государства за их реализацией. Такой контроль, по общему правилу, означает возможность соответствующих государственных органов давать указания органам местного самоуправления по поводу реализации переданных полномочий, оценивать принимаемые ими решения не только с точки зрения законности, но и целесообразности, а также отменять при необходимости такие решения или приостанавливать их. Передавая органам местного самоуправления государственные полномочия, соответствующий орган государственной власти может установить порядок отмены решений органов местного самоуправления.
Статья 133 Конституции РФ посвящена гарантиям местного самоуправления: «Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами».
В предыдущей статье установлено правило, в соответствии с которым наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями должно сопровождаться передачей необходимых для их осуществления средств. Однако возможна ситуация, когда и без передачи полномочий органы государственной власти (федеральные или субъектов Федерации) принимают решения, не обязательно адресованные органам местного самоуправления, но вынуждающие последних производить дополнительные затраты помимо запланированных в бюджете или в связи с выполнением переданных им полномочий. Например, если по решению федеральных органов закрывается предприятие, составляющее объект федеральной государственной собственности, возникает проблема безработицы для жителей данного города, к решению которой должен подключиться орган местного самоуправления. Он затрачивает определенные средства на социальную защиту затрагиваемой этим решением категории членов территориального сообщества (создает новые рабочие места, выплачивает дополнительные пособия наименее обеспеченным, берет на свое содержание учреждения соцкультбыта ликвидированного предприятия и т. д.). Согласно комментируемой статье эти затраты органа местного самоуправления должны быть ему компенсированы.
Безусловно, органу местного самоуправления должен быть компенсирован ущерб в случае отчуждения в государственную собственность объектов муниципальной собственности и т. п. Сам порядок такой компенсации, перечень ее условий должны быть определены законом.
Существенная гарантия прав местного самоуправления - запрет на ограничение их прав, которые установлены Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Эта норма адресована, с одной стороны, федеральным органам государственной власти, а с другой - органам государственной власти субъектов Федерации. Ни акты исполнительной власти (Правительства Российской Федерации), ни указы Президента Российской Федерации не могут сужать права местного самоуправления, установленные как Основным Законом, так и законами, принимаемыми Федеральным законодательным органом. В то же время и органы государственной власти субъектов Федерации не вправе уменьшать правовые возможности местного самоуправления, закрепленные на федеральном уровне.
Конституция Российской Федерации и федеральные законы, принимаемые в рамках предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов, содержат важнейшие нормы, регламентирующие статус самоуправления, и тем самым обозначают "потолок" правового регулирования местного самоуправления, выше которого не могут подниматься нормативные акты.
2. Дайте определение муниципальной власти и проанализируйте ее юридические признаки.
Понятие муниципальной власти относительно недавно вошло в современную отечественную политическую терминологию.
В обыденном понимании под муниципальной властью, как правило, подразумевается система решения вопросов обеспечения повседневных потребностей населения. Но суть этого явления гораздо серьезнее. Не случайно положение о конституционной гарантированности местного самоуправления изложено в главе 1 "Основы конституционного строя" Конституции Российской Федерации.
Местное самоуправление является важнейшим элементом демократического государственного устройства. В частности - это неотъемлемая часть общегосударственной системы сдержек и противовесов. Нередко упомянутая система понимается исключительно как механизм взаимоотношений Президента и парламента России (или их аналогов на уровне субъектов Российской Федерации), позволяющий согласовывать позиции различных политических сил, стоящих у власти. Но наряду с сочетанием различных интересов на государственных уровнях Российской федерации, субъектов Российской Федерации необходимо сочетание интересов государственных и интересов каждого отдельно взятого города, поселка, деревни, каждой каким-либо способом обособленной населенной территории. Роль выразителя таких интересов и призвано играть местное самоуправление. Чтобы эта роль была действенной, необходимо наличие у местного самоуправления полномочий на 'самостоятельное решение вопросов защиты интересов жителей, обусловленных фактом совместного проживания на соответствующей территории (вопросов местного значения), а также полномочий на участие в подготовке решений органов государственной власти, затрагивающих интересы жителей территории местного самоуправления.
Органы местного самоуправления призваны решать вопросы местного значения, создавать условия для обеспечения повседневных потребностей населения - но это и есть реализация одного из ключевых прав человека и гражданина, гарантируемых демократическими государствами - права на достойную жизнь. Таким образом, местное самоуправление не только оппонент, но и соратник государственной власти, а развитое, местное самоуправление освобождает органы государственной власти от "текучки", позволяет сконцентрироваться на решении общегосударственных проблем, способствует оптимизации государственного управления.
Муниципальная власть в странах, где она развита, осуществляет свою деятельность в значительной мере за счет государственного финансирования, но при этом, как ни парадоксально, оно и экономически выгодно государственной власти. Обеспечение текущих потребностей граждан требует государственных средств независимо от наличия или отсутствия местного самоуправления. А органы местного самоуправления, будучи властью, создаваемой населением муниципальных образований из своего состава, из людей, знающих все нюансы проблем своей территории, властью, подотчетной населению, властью, действующей в буквальном смысле на глазах своих избирателей, объективно являются органами власти, в наибольшей степени способными решать вопросы местного значения в экономически эффективных формах.
Документом, наиболее полно излагающим понятие и принципы местного самоуправления, обычно считают Европейскую хартию о местном самоуправлении 1985 года. Следование ее нормам весьма важно также и в связи с тем, что соответствие национального законодательства требованиям Европейской хартии о местном самоуправлении является одним из условий вступления в Совет Европы.
Согласно официальной русской версии упомянутой Хартии, подготовленной в Совете Европы (Европейская хартия о местном самоуправлении. Русская версия. Страсбург. Совет Европы. Отдел изданий и документов. ISB N 92-871-084-8. Май 1990), "под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения" (п.1 ст.3 Хартии). Несложно обнаружить в этом определении нарушение норм логики: понятие определяется само через себя - местное самоуправление через деятельность органов местного самоуправления.
Однако следует иметь в виду, что это логическое несоответствие содержится в переводном тексте. Первоисточники Хартии - аутентичные тексты на французском и английском языках. Исходя из наименования Хартии, "местное самоуправление" является переводом английского "local self-government" и французского "l'autonomie locale". Слова в изложенном определении, переведенные на русский как "органы местного самоуправления", во французской версии звучат как "collectivites locales", а в английской - "local authorities". Наряду с данным переводом, их можно перевести также словами "местные власти", "местное начальство", "власть на локальной территории". Для большей четкости перевода следует указать, что французский термин является множественным числом выражения, возможными переводами которого на русский являются "коллектив соседей", "общность местных жителей", "община", а английское "authorities" - множественным числом слова, которое можно перевести как "власть", "авторитет", "полномочие".
Таким образом, в данном случае речь идет не столько об учреждениях, сколько о местном населении, объединенном с целью осуществления властных полномочий для защиты интересов, обусловленных в основном фактором проживания на определенной, обособленной каким-либо образом (локальной) территории, т.е. о населении как субъекте власти. В связи с чем представляется более приемлемым использовать в русской версии Хартии в качестве перевода "local authorities" и "collectivites locales" понятие "местное сообщество". Этот термин именно в таком его понимании уже применяется в действующем федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской законодательстве. Им пользовались авторы проектов Федерации", опубликованных для обсуждения в конце 1994 - начале 1995 г., благодаря чему он был взят на вооружение и разработчиками соответствующих законов, впоследствии принятых в ряде субъектов Российской Федерации.
Есть замечания и по переводу в приведенном определении муниципальной власти части фразы, касающейся регламентации государственных дел. Во французской версии говорится об "affaires publiques", в английской - об "affairs publics". Перевод этих терминов как "государственные дела" допускает толкование: "дела, решаемые на государственном уровне". В то время как в данном случае подразумевается: "дела, важные с государственной точки зрения". Чтобы избежать неоднозначной трактовки, а также исходя из применяемой в настоящее время политической терминологии, для перевода этих выражений предпочтительно использовать такие понятия, как "публичные дела", "общественные дела", "дела гражданского общества".
Исходя из изложенного, предлагается следующий перевод п.1 ст.3 Европейской хартии о местном самоуправлении: "Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность местных сообществ регламентировать значительную часть дел гражданского общества и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения".