Реферат: Нормативно-правовая база принятия управленческих решений в области безопасности
Указанные нормативные акты, прежде всего федеральный закон, в определенной мере выполняют роль одного из ключевых элементов в правовой системе, обеспечивающей безопасность и снижение риска ЧС. Эти правовые документы определяют основные понятия в упомянутой сфере правового регулирования, а также основные принципы защиты населения и территорий при природно-антропогенных бедствиях и катастрофах.
Вместе с тем следует отметить, что ни один из упомянутых нормативных актов не содержит определения ключевого понятия "риск чрезвычайных ситуаций". Действующее законодательство пока еще далеко от использования в своей основе концепции приемлемого риска ЧС, подразумевающей снижение ущерба от природных и техногенных опасностей до экономически и социально приемлемого уровня. Конечно, для изменения положения необходимо, чтобы такой приемлемый уровень, точнее уровни (ибо для каждого региона России они будут различны), были определены, что является задачей экономистов, а не юристов. Тем не менее, переход законодательной базы на новую концептуальную основу управления риском необходимо и возможно осуществлять уже сейчас.
Среди частных нормативных актов можно условно выделить две основные подгруппы. Одна из них объединяет законы и подзаконные акты, относящиеся к конкретным видам опасностей. Например, проблемы радиационного риска и радиационной безопасности регулируются федеральным законом "Об атомной энергии", "О радиационной безопасности населения"; риска и безопасности при эпидемиях и эпизоотиях – законом Российской Федерации "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"; экологического риска и безопасности – законом "Об охране окружающей среды". Другая из упомянутых двух подгрупп частных правовых актов объединяет законы и подзаконные акты "функционального" характера, регламентирующие конкретные функции или деятельность конкретных органов. К этой подгруппе, в частности, принадлежат федеральные законы "О пожарной безопасности", "Об аварийно-спасательной службе и статусе спасателей", "О милиции", а также целый ряд постановлений Правительства и Указов Президента. Приведенная группировка нормативных актов, представляя определенное удобство для их дальнейшей систематизации, носит, конечно же, условный характер. На самом деле многие действующие законы и подзаконные акты соединяют в себе отраслевые (предметные) и функциональные признаки и конкретные функции и действия конкретных органов по их предупреждению и ликвидации, но в значительно меньшей мере, чем общесистемные нормативные акты. Например, федеральный закон "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" регулирует деятельность по управлению риском эпидемий как разновидности биолого-социальной чрезвычайной ситуации и в то же время регламентирует выполнение функции санитарного и медицинского контроля при любых типах таких ситуаций.
Стоит отметить наличие практически во всех перечисленных группах частных нормативных актов, как и в общесистемном законодательстве страны многочисленных статей и положений, регулирующих деятельность по предупреждению ЧС. Суть этих статей и положений заключается в стремлении нормативным путем стимулировать меры по раннему выявлению и минимизации риска здоровью и жизни граждан, социальному и экономическому благополучию общества и окружающей его среде.
Это достигается в рамках законодательных требований об экспертизе решений, отсекающей те из них, которые признаются в установленном порядке неприемлемыми по критерию допустимого интегрального риска (безопасности). К профилактическим мерам следует также отнести положения законодательства, связанные с повседневной деятельностью контролирующих, надзорных и инспекционных органов министерств, ведомств, общественных организаций. Отсутствие в нормативных актах требований о снижении риска, как показывают примеры федеральных законов "Об ипотеке (залоге недвижимости)" и "О лицензировании отдельных видов деятельности", повышают незастрахованный риск ЧС.
1.2 Характеристика отдельных нормативно-правовых актов и их групп в области безопасности
Полноту номенклатуры соответствующих нормативно-правовых актов и степень их детализации, в частности, чёткость и комплексность критериев безопасности, в России трудно признать удовлетворительными. В большинстве своем они содержат лишь самый общий перечень требований и далеко не всегда предусматривают конкретный механизм ответственности за их несоблюдение. Кроме того, стандарты, от которых призваны отталкиваться эксперты при оценке интегрального риска, нередко пересматриваются, причем в сторону ослабления.
Среди нормативных актов и их статей важное место занимают законы, подзаконные акты и их положения, касающиеся планирования (регулирования) землепользования и лицензирования строительства предприятий и сооружений, включая выдачу разрешений на их эксплуатацию. Размещение населенных пунктов, хозяйственных и иных объектов на территориях с повышенным уровнем интегрального или частного рисков регулируется конкретными положениями федеральных законов "О лицензировании отдельных видов деятельности", "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", "Об охране окружающей среды", "Об экологической экспертизе", а также строительными стандартами "Строительными нормами и правилами" (СНиП), утвержденными ведомственными нормативными документами и правительственными постановлениями.
В них также содержатся санитарные и экологические ограничения по планировке и застройке населенных пунктов, предусматривающие недопущение размещения вблизи них и создание буферных (санитарно-защитных) зон вокруг потенциально опасных промышленных, энергетических, транспортных и иных объектов, и требования к выдаче разрешений на эксплуатацию. Отметим, чтов отличие от России в ряде зарубежных стран СНиП имеют более высокий правовой статус, поскольку введены в действие региональными и федеральными законами, такими как, например, Закон 1971 г. "О городском и сельском планировании" в Великобритании.
Перечисленные ранее подгруппы частных нормативных актов также содержат статьи и положения, касающиеся повышения безопасности и снижения риска ЧС за счет своевременной и эффективной подготовки к этим ситуациям. Основу такой подготовки составляет планирование действий на случай возникновения ЧС, обучение и повышение квалификации специальных кадров (пожарных, врачей, спасателей, работников спецслужб и др.), обучение и информирование населения, а также создание финансовых и материально-технических резервов, что позволяет уменьшить уязвимость социально-экономических систем к воздействию опасных явлений и процессов.
Однако в базовом Законе о чрезвычайных ситуациях содержание планирования не раскрыто (сам термин "планирование" упомянут лишь дважды), притом, что за рубежом ему обоснованно посвящены либо большие разделы соответствующих базовых законов, либо самостоятельные нормативные акты. Кроме того, как правило, в российском законодательстве проводится, причем далеко не всегда последовательно и полно, лишь разграничение полномочий, ответственности и функций органов государственного управления в рассматриваемых областях. Некоторое исключение представляет Федеральный закон "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателя", регламентирующий подготовку кадров в этой сфере. Конкретные требования и сами процедуры планирования, подготовки и обучения кадров, которые раскрыты в подзаконных актах ведомственного характера, недостаточны при отсутствии частных законов или соответствующих положений (статей) в них, регулирующих подготовку (особенно взаимодействие различных ведомств и служб) к действиям в экстремальных условиях.
К числу таких нормативных актов, которыми Россия пока не располагает, следует отнести законы о снижении риска стихийных бедствий в целом и их наиболее опасных и разрушительных видов, связанных с наводнениями, подтоплением и землетрясениями. Это тем более удивительно, что на природные катаклизмы и опасности приходится более 4/5 экономического ущерба от всех ЧС как в России (здесь доля достигает 90%), так и за рубежом, где соответствующие законы действуют достаточно давно. В России же упомянутые вопросы регулируются либо соответствующими положениями (статьями) общесистемных законов, либо, чаще всего, указами Президента России и постановлениями Правительства России.
Последние явно недостаточны и, кроме того, до недавних пор были посвящены почти исключительно вопросам ликвидации отдельных крупномасштабных природных катастроф. Проблема природного риска, не говоря об интегральном риске ЧС, не затрагивалась. Для смягчения данной проблемы по поручению МЧС России был разработан проект Федерального закона РФ "О стихийных бедствиях".
Наконец, среди нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы безопасности и снижения риска, особое место занимает страховое законодательство. Как отмечалось выше, в принципе это законодательство носит комплексный характер, юридически обеспечивая не только снижение ожидаемого от указанных ЧС ущерба за счет стимулирования выполнения мер безопасности населением и предприятиями в процессе страхования от аварий и т. п., но и компенсацию пострадавшим. Однако на практике его роль в СССР ограничивалась и в значительной мере в современной России лимитируется компенсационной функцией, причем реализуемой в своеобразной форме.
В условиях полностью огосударствленной централизованной экономики СССР до начала 1990-х годов страхование жизни и имущества от различных угроз и рисков было полностью монополизировано общесоюзной организацией Госстрах, которая в обязательном порядке взимала страховые премии с граждан и предприятий. Часть полученных сумм направлялась в резервный фонд, из которого осуществлялись затем выплаты пострадавшим, но не в форме страховых обязательств, а в виде пособий за потерю кормильца, на погребение, по инвалидности и т.п., тем самым, смягчая тяжесть потерь и ущерба. При этом порядок и размеры выплат определялись постановлениями правительства СССР, тогда как общесоюзный и республиканские законы в сфере страхования отсутствовали. Указанный порядок страхования и незначительные размеры пособий не стимулировали развитие страхового дела и предопределяли его незначительную роль в снижении интегрального риска, повышении эффективности предупреждения и ликвидации ЧС.
В 1990-е годы в России положение несколько изменилось к лучшему: были приняты и вступили в силу федеральные законы: "О медицинском страховании граждан в РСФСР", "О страховании", "О страховании военнослужащих" и некоторые другие. В частности, страховые нормы были зафиксированы в федеральном законе "Об охране окружающей среды". Тем не менее, страхование в России продолжает выполнять преимущественно компенсационную функцию (что лишний раз подтверждает принятый летом 1998 г. Федеральный закон "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний"). Кстати, именно поэтому Федеральный закон "О страховании" был отнесен к группе общесистемных актов с определенными оговорками, выступая пока и в обозримом будущем скорее как частный нормативный акт.
Несмотря на отмеченные положительные сдвиги в вопросах страхования, в России до сих пор отсутствует ряд важных частных законов, касающихся страхования граждан и организаций от аварий, бедствий и катастроф, тогда как в развитых зарубежных странах они существуют достаточно давно (например, закон США "О страховании от наводнений", который, формально относясь только к данному специфическому виду ЧС, на самом деле охватывает существенно более широкий круг вопросов, связанных с интегральным риском). В результате в нашей стране не используются такие широко применяемые в мире формы страхования, как страхование риска причинения вреда, ответственности опасных объектов за возможные последствия аварии и катастроф.
Среди частных правовых актов, регулирующих вопросы безопасности, следует особо выделить законы, подзаконные акты и их отдельные положения, определяющие статус и регулирующие хозяйственную и иную деятельность людей в конкретных зонах бедствия с целью снижения там интегрального риска обществу и природе, прежде всего в форме потенциально более масштабных потерь и ущерба, которые могут понести социально-экономические и экологические системы при непринятии соответствующих мер.
1.3 Отдельные направления нормативно-правового регулирования общественных отношений в области безопасности
Переходя к описанию отдельных направлений законодательной и правоприменительной деятельности в области безопасности, стоит отметить, что основополагающим нормативно-правовым актом после Конституции РФ для принятия управленческих решений в сфере безопасности является Закон РФ от 5 марта 1992 года "О безопасности", закрепляющий правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства, определяет систему безопасности и ее функции, устанавливает порядок организации и финансирования органов обеспечения безопасности, а также контроля и надзора за законностью их деятельности.
Характеристику отдельных направлений нормативно-правового регулирования социальных отношений в сфере безопасности стоит начать с характеристики законодательных и подзаконных актов о труде, потому как безопасность труда составляет основу предмета изучения курса дисциплины "Безопасность производственной деятельности". В Конституции РФ есть специальная статья, закрепляющая права граждан на безопасные условия труда. К числу законодательных и подзаконных актов о труде можно отнести - Трудовой Кодекс Российской Федерации, "Система стандартов безопасности труда" (ССБТ), "Строительные нормы и правила" (СНиП), "Санитарные нормы проектирования промышленных предприятий". В Трудовом Кодексе разработаны и конкретизированы правовые нормы, регламентирующие трудовой договор, прием на работу, увольнение, перевод; время работы и время отдыха; заработную плату; гарантии, компенсации и привилегии за особые условия труда; условия работы женщин и несовершеннолетних; возмещение ущерба, причиненного здоровью работников и связанного с их производственной деятельностью; дисциплину труда и т.д.
CCБТ содержит общие требования безопасности к производственным процессам, производственному оборудованию; устанавливает нормы по видам вредных и опасных производственных факторов; определяет требования к средствам защиты работающих и методы оценки безопасности труда.
Государственные стандарты по охране труда во многих странах мира, в числе которых и Российская Федерация, разрабатываются на основе рекомендаций Международной организации по стандартизации и Международной электротехнической комиссии. Это обеспечивает международное научно-техническое сотрудничество, укрепляет внешнеэкономические и внешнеторговые связи, повышает на международном уровне безопасность и надежность производственного оборудования, предметов потребления и окружающей среды.
Санитарные нормы проектирования промышленных предприятий (СН) основываются на производственной санитарии, устанавливающей систему организационных, санитарно-технических и гигиенических средств и мероприятий, предупреждающих или снижающих до безопасных пределов воздействие на работников вредных и опасных факторов производственной среды. Например, СН содержат: санитарные правила организации технологических процессов; гигиенические требования к производственному оборудованию; санитарные нормы допустимых уровней шума и т.д.
СНиП устанавливают необходимые для безопасности работников размеры площади и объема производственных и бытовых помещений, способы и условия их освещения, отопления, вентиляции, кондиционирования воздуха и т.д.
Управление охраной труда и контроль условий труда осуществляет Министерство труда РФ, а также Госгортехнадзор, Государственная санитарная инспекция, Государственная инспекция охраны водных источников, Госэнергонадзор, Государственная пожарная инспекция и др. Региональный, местный и локальный контроль осуществляют соответственно главы администраций и органы управления, а также администрации предприятий и их должностные лица.
Следующая сфера общественных отношений, подвергающаяся нормативно-правовому регулированию, - экологическая безопасность, являющаяся одним из важнейших компонентов национальной безопасности любого государства, в том числе и Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, которые являются основой устойчивого развития, жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации.
В Российской Федерации действует Федеральный закон "Об охране окружающей среды". Данный Федеральный закон определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
Помимо этого Федеральный закон "Об охране окружающей среды" регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.