Реферат: Оформление низовой административнотерриториальной структуры Сибирского региона Российской империи

Н.Г. Суворова

Строительство империи, ее распространение на окраины предполагало различные практики освоения пространства, зависящие от таких факторов, как уровень социально-экономического развития региона, характер политической культуры населения, его демографические и этноконфессиональные параметры и т. д. Одной из важнейших задач государства при включении новой территории являлось ее административнотерриториальное оформление. Как показывает опыт колонизации восточной окраины Российской империи, задача административной организации региона вынужденно имела приоритетное, даже по сравнению с хозяйственным освоением значение. Именно поэтому символы власти, а не освоение территории или плоды ее хозяйственной эксплуатации являлись свидетельством присоединения территории, вследствие этой же причины административные преобразования в сибирской деревне, как правило, предшествовали поземельным реформам. Построение административной вертикали, доходящей до каждого жителя отдаленного населенного пункта, заполнение властного вакуума являлось первым шагом «приобретения» нового пространства. В дальнейшем повышение управляемости регионами предполагало сокращение административной дистанции между органами, принимающими решение, и сферой его реализации. Для Сибирского региона эта дистанция имела не только реальное пространственное воплощение, но и абстрактное — административно-иерархическое, когда переплетение ведомственных и территориальных учреждений, не меньше чем «сибирские просторы», тормозило решение дел. Эффективным решением этой проблемы стала деконцентрация власти, когда полномочиями наделялись традиционные институты самоуправления местного населения, при сохранении за ними определенной степени самостоятельности и базовых принципов формирования (выборность, коллегиальность, отчетность исполнительных органов перед представительными). Инкорпорация традиционных институтов самоуправления в административную систему региона и государства свидетельствовала о завершающей стадии формирования вертикальных связей сибирской окраины и центра. При этом территориальная основа органов крестьянского самоуправления — сельская поземельная община, не в полной мере соответствовала задачам интеграции и унификации имперского пространства регионов. Локализм, как важнейшее качество крестьянского социума, территоризация, жесткая дифференциация на «своих» и «чужих» не только не способствовали, но препятствовали установлению горизонтальных связей. Крестьянский мир ограничивался рамками небольшого однородного коллектива, для которого была характерна связь личного типа, в значительной степени усиливающаяся за счет родственных и клановых отношений. Другой характерной особенностью крестьянского мира, как типичной ячейки традиционного общества, являлась привязанность людей к месту обитания и хозяйственной деятельности. Закономерным результатом такого варианта развития административной структуры Сибирского региона было последовательное и относительное быстрое конструирование вертикальной иерархии власти (определение административных центров, институциональная организация власти, относительно развитая коммуникация органов власти и самоуправления, правовая регламентация, бюрократическое делопроизводство) и медленное оформление границ на всех уровнях (от общегосударственной до волостной), размытая пространственная структура.

В связи с этим важно проследить, как государство регулировало территориальную основу самоуправления, а крестьянское общество реагировало на преобразования сверху, какие критерии и параметры власть и общество считали оптимальными для низовой административнотерриториальной единицы и почему, каков механизм интеграции новой территории. Подобный ракурс изучения административно-территориального устройства региона позволяет рассматривать волостное территориальное общество как целостный административно-общественный механизм, созданный двусторонними усилиями общества и государства1. Административно-территориальная структура рассматривается не как формальное членение пространства, «механическое распределение государственной территории», но наполняется общественным содержанием. Следовательно, мы можем рассуждать о взаимовлиянии политико-территориальной системы и общественных элементов ее наполняющих.

«Переселенческое общество»2, складывающееся в ходе колонизации Сибири в сельской местности, отличалось сложным полиэтническим и поликонфессиональным составом и незавершенностью процессов формирования единого сословия. Отсутствие в Сибири помещичьего землевладения, хотя и делало сельское население более однородным, но в нем сохранялась и, со временем усиливалась, разобщенность между русским и автохтонным населением, старожилами и ссыльнопоселенцами и переселенцами, православными, раскольниками и представителями других конфессий. Неформальная общественная организация (мирское общество, мир), стихийно возникавшая для удовлетворения хозяйственных потребностей и решения внутренних задач крестьянского коллектива, ограничивалась территорией одно-, двух деревенской общины, объединенных не только общими угодьями и формой хозяйственной деятельности, но и единым языком, вероисповеданием и, в целом, образом жизни.

Законодательные акты 60-80-х гг. XVIII в. рассматривали в качестве основы крестьянского самоуправления — мир, на официальном языке — селение, наряду с более крупными территориальными образованиями, типа погоста, слободы, волости. Так, указы 1765 и 1769 гг. устанавливали круговую ответственность в платежах податей и при поимке вора на жителей селения3. В Екатерининском указе Экономическим директорам запрещалось вмешиваться в словесные разбирательства казенных поселян, которые вели «между себя избираемые в каждом селении»4. В 1783 г. подтверждалось право казаков, мещан и крестьян казенного ведомства производить самостоятельно в городах, местечках, селах, деревнях уравнение и раскладку положенных с них доходов. В «Установлении сельского порядка в казенных Екатеринославского наместничества селениях...» 1783 г. наряду с селениями, которые определяются как первичный территориальный уровень, появляются пятисотные участки для выполнения разных повинностей, в том числе и рекрутской5. Введение этой единицы нарушало самостоятельность селения при установлении рекрутской очереди. В «Сельском положении», составленном Екатериной II, в качестве предполагаемой Жалованной грамоты свободным сельским обитателям, сельская управа должна была избираться в каждом селении, состоящем не менее чем из пяти дворов6. В то же время упоминается и вторая ступень сельского управления — погост. В Уложенную комиссию приказано было выборы производить среди крестьян по погостам, «по их обыкновениям»7.

Использование в качестве первичного, территориального уровня управления — селения отвечало интересам, прежде всего, самого населения. Крестьяне были заинтересованы в том, чтобы органы крестьянского самоуправления, решавшие все вопросы жизнеобитания, включая такие важные, как судебные, окладные, действовали под контролем данного общества, на территории, где сложилась фактическая общественная организация. Но интересы общества не совпадали с интересами государства, которое, в данном случае, исходило из удобства управления, а именно: необходимостью наладить сбор податей и установить эффективный контроль за деятельностью органов крестьянского самоуправления. Порядок взимания денежных сборов с казенных поселян на государственные подати, земские повинности и мирские расходы во многом определяли размеры территории низовой административной единицы, ее социальный состав и структуру. Государство стремилось к организации крупной и однородной по сословному составу территориальной общности. Реально же, большинство селений Западной Сибири до 80-х гг. XVIII в. были неоднородны по сословному составу и незначительны по численности. По данным М.М. Громыко, из 40 селений Тюменского уезда к 1780 г. только 8 были сословие однородными8. Наиболее крупные населённые пункты Тарского уезда в 70-е гг. только на 65 % были крестьянскими по сословному составу9. Общая территория проживания, однородный характер деятельности порождали общие интересы, но удовлетворение их в сильной степени затруднялось разделением сельского населения на различные категории по формальному признаку — виду государевой службы или тягла, с запрещением составлять единое общество. Кроме государственных крестьян на территории слободы проживали и занимались землепашеством, но не являлись членами крестьянского общества, мещане, купцы, служилые казаки. Самостоятельные общества составляли ямщики, экономические крестьяне и однодворцы, даже если их земли располагались чересполосно с крестьянскими.

В 60-е гг. XVIII в., в связи с окончательной отменой десятинной пашни и натурального оброка оброчные и пашенные крестьяне Сибирской губернии были переведены на денежный оброк10. Коммутация ренты являлась очередным шагом по формированию сословия государственных крестьян. До 1764 г. самостоятельные общества составляли однодворцы, организация которых была аналогична крестьянской. Государство разрешало «для разобрания ссор» учреждать выборных и старост11. В 1764 г. однодворцы, не имеющие актов, подтверждающих дворянское состояние, были введены в состав казённых крестьян12. Особые общества, организационно не связанные с крестьянскими, составляли разночинцы. После перевода крестьян на денежный оброк, разница между этими категориями оставалась только генетическая. Разночинцы — специфическая сибирская категория, происходившая от служилых людей XVII в., осевших на пашню13. При образовании волостей они были включены в состав крестьянских обществ.

Сословная пестрота общин затрудняла выполнение мирских повинностей. Для крестьянина главным в самоуправлении было равное распределение общественных функций, а не доступность для всех членов данного общества участия в процессе управления. Кроме членов общества, на территории слободы проживали и пользовались казенными угодьями, но не участвовали в выполнении земских и мирских служб посадские жители. Депутат Уложенной комиссии от черносошных крестьян Енисейской губернии отмечал, что посадские люди, проживающие в деревнях, «пашут собственные пашни и имеют прочие угодья как настоящие крестьяне, а только кроме сорока алтынной подати, ничего не платят и не участвуют в исполнении ни земской гоньбы, ни в исправлении мостов и дорог»14. Крестьяне просили у администрации либо выселить посадских людей в город, либо определить их в крестьянское сословие для равномерного распределения натуральных повинностей. Местные власти, отвечая на жалобы крестьян в «утеснении их по разным видам», пытались привести в соответствие род занятий и сословную принадлежность. Мероприятия в этом направлении проводились регулярно с 40-х гг. XVIII в.15 Более радикальный путь решения этой проблемы предложил М. М. Сперанский, проведя массовое зачисление мещан, занимающихся хлебопашеством и проживающих в сельской местности, в сословие государственных крестьян16. Фактически посадские жители не только проживали на территории волости, занимались хлебопашеством на казённых землях, но и принимали активное участие в общественной жизни крестьянского общества, нередко оказывались в числе выборных начальников. Доля грамотных среди мещан и купцов была несомненно выше, чем в крестьянской среде, поэтому мещан часто избирали на должность волостных писарей17.

Купцы и мещане, имеющие постоянное проживание в сельской местности, выходили из-под контроля городского общества и поэтому крестьянское общество являлось единственным инструментом, с помощью которого государство могло контролировать выполнение ими государственных повинностей. В отношении посадских жителей государство проводило двойственную политику. С одной стороны, оно не признавало их членами крестьянского общества, с другой, исходя из интересов фиска, обязывало крестьянское общество контролировать исполнение государственных повинностей. По указу Правительствующего сената 1808 г., при выходе в городское общество купцы и мещане должны были получить согласие крестьянского общества18.

Манифестом 1764 г. бывших монастырских крестьян, под именем экономических, определили в сословие казенных крестьян19. Экономические крестьяне составляли отдельные «экономические общества», по территории совпадавшие с бывшими монастырскими вотчинами. Для государства принципиальной разницы между государственными и экономическими крестьянами не было, и та, и другая категория являлись держателями казенных земель и, соответственно, выплачивали за это одинаковый с 1768 г. оброк20. «Экономические общества» сохраняли некоторые традиционные обязанности перед монастырями. Выделение экономических крестьян в особую категорию сохранялось в ведомостях до середины XIX в., хотя с 80-х гг. XVIII в. категории экономических и государственных крестьян не имели различий в характере податных повинностей, образе управления и роде занятий. Благодаря этому, стало возможным слияние «экономических обществ» и обществ государственных крестьян в ходе реформы 1786 г.

Во второй половине XVIII в. на территории Западной Сибири существовали отдельные общества ямщиков — ямы. Ямщики вместо платежа податей исправляли особую повинность — ямскую почтовую гоньбу. Они не являлись членами крестьянского общества, даже если проживали на территории слободы или волости. Местная администрация стремилась не допускать чересполосного владения землей ямщиков и государственных крестьян21. Ямщики, так же как и экономические крестьяне, были изъяты из ведения местной администрации и подчинялись особым ямским управителям, до упразднения Ямской канцелярии в 1822 г. При создании волостей, в 80-е гг. XVIII в., государство сохраняло ямские общества в местах их компактного проживания. В остальных случаях ямщики причислялись к крестьянским обществам22. При чересполосном владении землями ямщики переводились в сословие казенных поселян и наравне с государственными крестьянами включались в круговую поруку и платили подати. По указу Е. П. Кашкина, даже причисленные к крестьянским обществам ямщики продолжали сохранять некоторую самостоятельность, избирая отдельно от крестьян своего выборного в волостной суд23. В 1822 г. сибирская администрация, считая убыточным для казны и обременительным для самих ямщиков сохранение за ними особого статуса, причислила их в сословие государственных крестьян, с определением их в ближайшие волости24. Существовавшие ямские волости были переведены в крестьянские общества. После этого осталась не вполне разрешенной участь городовых ямщиков. По роду занятий и месту проживания они фактически являлись городскими жителями, но юридически считались сельскими поселянами. До 1824 г. ямские городовые общества существовали в крупных сибирских городах: Тобольске, Туринске, Тюмени. При уравнении в правах с поселянами они были приписаны к различным крестьянским обществам, с указанием выехать из города на место приписки для занятия земледелием. Бывшие тобольские и туринские ямщики подали прошение в тобольскую казенную палату о разрешении им «по домоводству их в городе дозволить жительствовать в нем», но не платить при этом положенных городским жителям повинностей. Для управления они просили учредить у них мирскую городовую волость. ГУЗС пошло на компромисс при решении проблемы туринских ямщиков, который стал прецедентом для других аналогичных случаев. Совет ГУЗС разрешил учреждение туринской городовой крестьянской волости, «дабы не отнимать средств к занятиям, к которым они уже привыкли», но при условии, что все сохраняющие жительство в городе будут нести наравне с городскими жителями повинности. Общественное управление в городской волости предполагалось открыть в сокращенном варианте, по типу сельского управления государственных крестьян. На каждую сотню жителей выбирался сотник для сбора податей и исполнения полицейских обязанностей25.

Существующие до реформы 1786 г. территориальные общества различных категорий хлебопашцев образовывали низовые административнотерриториальные единицы: слободы, погосты, ямы, станции, села. Несмотря на различные наименования административных центров, структурно они были схожи и представляли собой объединения территориально-соседских общин, локализованных в рамках селения или группы селений, с центром в слободе, погосте или селе и тяготевших к этому центру деревень и заимок26. При этом селениями слободского присуда не всегда были ближайшие населенные пункты к слободе. Разделение пользователей казенными землями в обособленные общества, подчинение их различным ведомствам, приводило к ситуации, когда слободская община была составлена из селений, разбросанных по всему уезду. Жители малочисленных селений и выселок отдельных обществ не могли составлять, а по отдаленности, их нерационально было приписывать к соседним обществам. Поэтому администрация требовала, чтобы крестьяне селились большими деревнями, а не однодворками и желательно вблизи старожильческих крестьянских поселений. Организация сельского общества, в отличие от слободского, являлась прерогативой самих крестьян, которые исходили из материальных соображений и удобства решения судебных и окладных вопросов. Если расходы на содержание собственного старшины были обременительны для жителей одного селения, то общества предпочитали объединение с другими селениями в междеревенские общества. В конце XVIII в. крестьяне продолжали оказывать влияние на формирование первичного уровня местного самоуправления (сельского общества), через самовольные, не санкционированные переселения в пределах слободы. Стихийно возникавшие селения или группы селений до следующей ревизии существовали нелегально, жители продолжали числиться в волостях, откуда переселились. В то же время, на месте фактически сложившейся общности, начинало действовать традиционное мирское самоуправление: крестьяне проводили сходы, на которых решали важные вопросы, касающиеся совместного проживания. Возникновение таких неформальных, корпоративных организаций было особенно характерно для селений сектантов, а также ссыльнопоселенцев или переселенцев одной веры или одной нации27. Селения раскольников и колонистов не российского происхождения располагались, как правило, более компактно, а общность верований создавала более сильную, чем у других сибирских крестьян, общественную связь. Наиболее известный пример такого неформального общества — Бухтарминская колония каменщиков на Алтае. Существовали и другие примеры, и не только в Сибирском регионе, подобных неформальных общественных организаций28. До 1792 г., когда общество получило статуе инородческой волости, оно не имело особого управления, но тем не менее крестьяне собирались для решения общих дел и суда на сход. Исследование Бухтарминской общности, проведенное Т. С. Мамсик, подтверждает особый, по сравнению с формальными волостями, характер этой общности29. Общество каменщиков исследователь характеризует как «свободную сельскую территориальную общность», по сути схожую с поморским миром и принципиально отличавшуюся от общины податной, сословной, включенной в фискально-административную систему государства30. С точки зрения структуры местного самоуправления, Бухтарминская община, до придания ей статуса инородческой волости, представляла собой общественную организацию и не являлась административной единицей, так как действовавшие на ее территории органы не были наделены правами правительственной власти и не осуществляли государственные задачи.

Администрация добивалась выделения односословных простых (на территории населенного пункта) и сложных по присудам территориальных обществ. К 80-м гг. XVIII в. на территории слободских общин, погостов, ямов было сосредоточено однородное в сословном отношении русское население31. Процесс формирования слободского крестьянского общества происходил по инициативе государства, так как именно государство определяло, какие категории и населенные пункты включать в административную единицу, критерий образования общества, который можно определить как податной. В итоге деятельности государства на этом этапе, территориальной основой сословного управления и низовой административной единицей являлся фискально-податной союз, принудительная организация, связывающая своих членов круговой порукой для исправного отбывания лежащих на ней платежей и повинностей.

Местная администрация до 80-х гг. XVIII в. не регламентировала размеры территориальных обществ государственных крестьян, хотя подобная практика в Сибири уже существовала. В 60-е гг. администрация Колывано-Воскресенского горного округа проводила укрупнение крестьянских обществ с сокращением их общего количества. Сделано это было для повышения управляемости, сокращения делопроизводства и расходов на содержание выборной администрации32. В 60-80-е гг. существовали значительные колебания в размерах обществ государственных крестьян даже в пределах одного уезда от 150 до 2000 д. м. п. и выше. На число населенных пунктов, количество жителей, компактность крестьянского общества в этот Период продолжали оказывать влияние климатические условия и интенсивность процесса колонизации.

Консолидация различных категорий в сословие государственных крестьян, изменение в податной системе позволили объединить основные категории землепашцев в единое крестьянское общество и унифицировать структуру сельского управления введением единой на территории Западной Сибири низшей административно-территориальной единицы — волости. Деление селений казенных крестьян на волости было распространено с XIII в., и уже на раннем этапе волость имела двоякое толкование в различных регионах страны. Исследователь северорусского варианта общины М. М. Богословский выделял две разновидности волости черносошных крестьян. Одна, распространенная в центральных районах Московского государства, представляла собой исключительно «внешний административногеографический округ, не имеющий внутренней общественной организации»33. Другая, волость — мир, волость — община, распространенная на поморском севере, до XVII в. представляла собой мирскую организацию, переросшую границы однодеревенской общины. Слободские и волостные общины, существовавшие в Западной Сибири в конце XVIII в., можно считать чисто административными образованиями, так как и та, и другая возникли по инициативе государства и были сформированы, исходя из фискальных интересов государства34.

В 1783 г., на основании "Учреждений о губерниях", Тобольская казенная палата составила списки слобод, входивших в уезды, исходя из формального количества жителей в уезде по 20-25 тыс. р. д. В зависимости от этого, происходили значительные изменения в составе бывших слободских общин. Произошло перераспределение слободских общин по уездам, при этом не учитывались уже сложившиеся общества, и часто селения одной слободы разделялись на два уезда. Такая ситуация была характерна для конца XVIII — первой половины XIX в., пока окончательно не установились границы уездов. Вновь заселенные деревни и сложившиеся низовые административно-хозяйственные единицы по ревизии или при очередном изменении межуездных границ могли оказаться в списках разных волостей, уездов и даже губерний, хотя администрация по возможности пыталась не раздроблять земельных владений35.

Даже значительное межуездное перераспределение территорий не позволило местной администрации ввести повсеместно волости с предложенным числом ревизских душ. В «Наставлениях на постановление волостных судов», составленных генерал-губернатором Е.П. Кашкиным, не устанавливался единый количественный стандарт для волостей, отмечались максимальные и минимальные границы, которые по возможности требовалось соблюдать — от 400 до 800 д. м. п. Но и после реформы сохранялась значительная разница в размерах волости и в границах уезда и, еще в большей степени, в различных уездах. В ходе реформы произошло незначительное разукрупнение территориальных общностей за счет расформирования крупнейших, численность которых превышала 2000 р. д.

Изменения административно-территориального деления в ходе реформы Кашкина, на примере Тобольского и части Тарского уезда, были рассмотрены В.В. Рабцевич в статье "Крестьянская община как орган управления сибирской деревни в 80-х гг. XVIII — первой половине XIX в."36. До реформы крестьяне одной деревни часто оказывались подчиненными различным ведомствам. Так, в деревне Сузгунской проживали государственные крестьяне Низовского станца и экономические крестьяне Подгородной волости, в деревне Буренской — тобольские ямщики и государственные крестьяне. Ямщики Туринского яма и Тюменского городового стана проживали не только в городе, но и в селениях крестьян37. Объединение в единое крестьянское общество закрепило изменения, произошедшие в сословном статусе сельского населения. Основанием для слияния крестьян различных категорий в единое общество послужило чересполосное владение землей38. Административные нововведения подкреплялись хозяйственными мероприятиями. В 1789 г. Тобольское наместническое правление предписало всем волостным судам объединить земли ямщиков, государственных и экономических крестьян и выделить "идущим в крестьянство, в одно место, с учетом числа ревизских душ"39. Тем самым, государство создавало равные условия отправления государственных повинностей. Прежде однородные но сословному составу, административные единицы, образованные в 1786 г., объединили на своей территории различные категории казенных поселян, в частности государственных и экономических крестьян, а также ямщиков. Вновь образованные волости призваны были учесть произошедшие изменения в размещении населения, закрепить население на местах.

Образованные в 1786 г. волости недолго просуществовали без изменений. Не успели еще в некоторых волостях провести вторые выборы в волостные суды, как местная администрация приступила к реорганизации волости согласно Высочайше утвержденному докладу Экспедиции государственного хозяйства. Реформы местного управления Павла I, впервые в XVIII в., обращались собственно к низовому звену местного управления. Экспедиция государственного хозяйства предложила распространить волостное территориальное деление, по образу удельного, на казенные селения40. В докладе определялся максимальный размер волости — не более 3 тыс. р. д., при этом главным условием образования территориальной общности являлось сохранение пятисотных участков. Однодеревенские общества рассматривались как податные участки, которые делают самостоятельную раскладку для платежа казенных податей по тяглам. Определение числа душ и размеров волости на местах передавалось на усмотрение гражданских губернаторов и казенных палат, для учета специфики регионов.

Сибирская администрация попыталась осуществить укрупнение волостей, следуя "букве закона", взяв за образец волости европейских губерний России с населением до 3 тыс. р. д. Новые волости, несмотря на укрупнение, в среднем насчитывали до 2000 р.д. При этом размеры сибирской волости настолько увеличивались, что в некоторых случаях превышали по занимаемой площади уезды европейской России. Подобная реорганизация должна была, по мнению администрации, облегчить материальные затраты крестьян на содержание волостных правлений, поиск лиц, способных к управленческой деятельности, сократить делопроизводство. Но уже первые выборы в волостные правления в 1798 г. не оправдали надежд, место волостного писаря практически везде оставалось вакантным41. Увеличение размеров волости, отдаление волостных правлений от сельских обществ затрудняло функционирование волостной администрации. Учитывая негативные последствия укрупнения волостей, Тобольское губернское правление в 1800 г. решает для "лучшей удобности" восстановить деление волостей по прежнему порядку в Тюменском округе42. Попытки укрупнения волостей в Ишимском, Туринском, Ялуторовском уездах также не увенчались успехом и остались только в проектах. В. В. Рабцевич считает, что одной из главных причин отказа администрации от укрупнения волостей стал протест крестьян, не желавших разрушать волостную организацию, сложившуюся не только как административную единицу, но и как неформальное общество, «с устоявшейся структурой внутренних отношений, а также соседской организацией»43. Это утверждение, на наш взгляд, несколько сомнительно, если учесть, что волостные общества были созданы административным путем, причем менее десяти лет назад. Вполне уместно, в данном случае, будет привести аргументы А. С. Лаппо-Данилевского, доказывавшего, что основным фактором сложения общин было государственное воздействие, он писал, что "общность экономических и духовных интересов была... слишком слаба, для того, чтобы за пределами одного или немногих поселений образовать более сложные местные общественные союзы с известными границами и определенными отношениями их членов друг к другу"44. В некоторых округах преобразования, проведенные в 1797 г., сохранились. Наиболее значительной была реорганизация в Курганском уезде.

Последнее крупное преобразование волости в первой половине XIX в. было предложено генерал-губернатором П. М. Капцевичем в 20-е гг. Инициатива Капцевича, после трехлетней переписки, составления проектов не была воплощена в жизнь, но ее изучение позволяет выяснить причины, двигавшие администрацией при изменении низовой территориальной единицы, механизм преобразований, различные подходы к проблеме эффективности волостного деления в Сибири.

При посещении Тугулымской волости Тюменского округа П.М. Капцевич предложил для облегчения крестьян от излишних поборов сократить крестьянскую администрацию за счет объединения волостей45. Капцевич предложил новую формулу для преобразования волостей из 4-х — 2, которая была опробована на 4-х волостях Тюменского округа. Предложенная генерал-губернатором формула должна была быть распространена на все округа губернии. В отличие от преобразований 1797 г., когда планировалось объединение нескольких волостей в одну, при составлении волостей в 1825 г. прежде существующие волости разбивались на участки от 1 до 10 селений, с тем чтобы «округлить по возможности приведение душ по волостям в пятисотки...». При этом селения одной волости оказывались разделенными на разные участки, попадали в разные волости. Это нарушало сложившиеся поземельные отношения. По сведениям казенных палат, границы волостей были определены еще не везде, поэтому часто 2-3 селения одной волости пользовались землями и угодьями без разграничения. Разделение их в разные волости требовало размежевания, которое всегда было связано со злоупотреблениями чиновников, самовольными присвоениями чужих участков и обременительными для крестьян тяжбами. Волости, сложившиеся в конце XVIII в., представляли собой и единый податной союз, объединенный круговой порукой. В случае если общество одного селения было не в состоянии выплачивать все подати, то недоимку раскладывали на все волостное общество. При новом разделении волостей казенные палаты считали, что волостные общества не возьмут на себя ответственность за недоимки вновь включенных селений46.

Объединение волостей делало необходимым перенесение административного центра «в средоточие всех селений», чтобы расстояние от населенных пунктов до волостного правления не превышало 35 верст. Сделать это на практике оказалось очень трудным. Волости, сложившиеся в конце XVIII в., в «сообразности положениям и удобностям», имели определенную инфраструктуру, изменения которой были нежелательны, а иногда и невозможны. Волостные правления, обычно располагались не только в удобном и доступном селении, но и сосредоточивали на своей территории общественно значимые и государственные объекты, такие как общественные дома для волостных правлений, хлебные магазины, этапные помещения, почтовые станции и другие. Перенесение волостных правлений в другое место требовало значительных затрат от обществ на приобретение новых домов для волостных правлений. Кроме того, оставшиеся на прежнем месте заведения требовали дополнительных расходов на охрану и канцелярских служащих. Важным последствием объединения волостей Капцевич считал уменьшение расходов на содержание волостного правления. Но произведенные выборы в двух волостях Тюменского округа, составленных по личному усмотрению генерал-губернатора, полностью опровергли эти надежды. Земский исправник рапортовал Тобольскому гражданскому губернатору об успешно прошедших выборах, о согласии крестьян на «убавку волостей» (хотя приговоры крестьян по неизвестной причине отсутствовали при рапорте), но из рапорта следует, что не только значительного, но и вообще уменьшения расходов не происходило. При увеличении населения волости увеличивалось и делопроизводство волостного правления, а следовательно, и расходы на его содержание.

Обсуждение удобств укрупнения волостей предложено было провести и Томскому губернскому управлению. По собранным земскими судами и губернским землемером сведениям, в Томской губернии действительно имелись волости с незначительным числом душ, но присоединение их не признавалось возможным, так как «волости отстоят одна от другой на большом протяжении»47.

Совет ГУЗС 16 января 1828 г. утвердил заключение Тобольской казенной палаты, согласно которому объединение волостей не только не принесет никакой существенной пользы, но и будет отяготительно и разорительно для крестьян. Волости во всех округах были оставлены на прежнем положении, за исключением тех волостей, где преобразования проводились по личному указанию генерал-губернатора. В журнале, тем не менее, отмечалось, что данный подход к реорганизации волостного деления, то есть за счет механического увеличения, в принципе возможен, но только при соответствующем топографическом описании волостей.

Следует заметить, что мнение казенной палаты совпадало с мнением самих крестьян, для блага которых и намечалось это мероприятие. Хотя в рапорте Тюменского земского исправника и сообщалось о согласии крестьян, выглядит это несколько сомнительно при повсеместном несогласии на изменение границ волостей. Крестьяне просили оставить их на «прежнем положении, без всякого соединения», не только исходя из материальных соображений, но и учитывая удобства организации местного территориального общества. Именно поэтому некоторые волости, не составляющие положенных 3000 р. д., находили удобства и собственную пользу в разделении волости на две, о чем и ходатайствовали в казенные палаты48.

После нереализованного проекта П. М. Капцевича, иных кардинальных изменений в низовой административно-территориальной структуре не предполагалось. Наблюдается постепенное увеличение численности населения волости, при сохранении их общего числа. Местная администрация в этот период не пыталась объединять волости для сокращения расходов на содержание крестьянской администрации и удобства управления, но старалась и не допускать разделения волостей, по ходатайствам крестьянских обществ49. Власти практически не использовали неадминистративные рычаги поравнения территориальных обществ, в том числе причисление ссыльнопоселенцев.

В конце XVIII — первой половине XIX в. общество государственных крестьян пополнилось не только за счет включения в свой состав равных по статусу категорий сельского населения, но и за счет причисления неполноправных членов. Неполноправные члены крестьянского общества — местные маргиналы, которыми была чрезвычайно богата Сибирь, оказывали глобальное влияние и на деятельность органов самоуправления, и в целом на культурный климат сибирского общества. Важным источником формирования крестьянского общества были ссыльнопоселенцы. Слабые и несостоятельные в экономическом и общественном отношении, поселенцы становились