Итак, международный договор - соглашение между субъектами международного права, заключение, действие и прекращение которого регулируются международным правом.

2. Понятие оговорки в международном праве

Несмотря на свою недолгую историю существования, институт оговорок претерпел значительные изменения, объясняющиеся сменой подходов в правовом регулировании — переходом от традиционного принципа единогласия по вопросу оговорок в рамках Лиги Наций к либеральному режиму, закрепленному Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г. Таким кардинальным изменением регулирования оговорок в международном праве и объясняется в значительной степени наличие стольких сложностей и противоречий в теории и практике формулирования оговорок.

Рассматривая институт оговорок к международным договорам в современном международном праве, можно утверждать о существовании сложившегося механизма его международно-правового регулирования, включающего нормы как договорного, так и обычного характера, регламентирующие процедуру заявления и принятия государствами и международными организациями оговорок к различным договорам.

Основу этого правового режима составляют три универсальные конвенции:

1. Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. (Республика Беларусь — участник конвенции);

2. Конвенция о праве международных договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г. (Республика Беларусь является участником, но конвенция для всех государств пока еще не вступила в силу);

3. Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г. (Республика Беларусь не является участником). Для этих трех конвенций характерен единый подход в регулировании вопросов оговорок, и такая ситуация неудивительна.

Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. явилась первым универсальным международным соглашением, регулирующим институт оговорок к международным договорам. Она закрепляет гибкую систему оговорок в противовес принципу единогласия, применяемому до этого в рамках Лиги Наций.

Специально оговоркам посвящены статья 2, пункт 1(d), и статьи 19—23. В совокупности положения этих статей образуют международно-правовой режим оговорок, который можно назвать "венским режимом".

Оговорка определяется в статье 2, пункт 1(d), Конвенции как "одностороннее заявление в любой формулировке и под любым наименованием, сделанное государством при подписании, ратификации, принятии или утверждении договора или присоединении к нему, посредством которого оно желает исключить или изменить юридическое действие определенных положений договора в их применении к данному договору". Указанное определение является бесспорным достижением Венской конвенции, способствуя формированию единого понимания оговорки вопреки многочисленным попыткам различных авторов дать свое определение. Понятие оговорки, как оно дано в Конвенции, получило признание современной доктрины, "однозначно закрепилось в судебной практике, несмотря на редкость прецедентов, и, судя по всему, на него опираются государства и международные организации в своей практике в отношении оговорок"[16] . Данное определение следует рассматривать как отправную точку в любом исследовании по вопросам оговорок.

Раздел 2 Венской конвенции называется "Оговорки" и регулирует следующие вопросы:

1) условия формулирования оговорок (ст. 19);

2) принятие оговорок (ст. 20);

3) юридические последствия оговорок и возражений против них (ст. 21);

4) снятие оговорок и возражений против них (ст. 22);

5) процедурные моменты, касающиеся оговорок (ст. 23).

Наибольшее количество споров вызывает толкование статей 19 и 20, устанавливающих требования допустимости оговорок и их принятия. Согласно Венской конвенции, для того чтобы оговорка одного государства стала обязательной для другого государства — участника договора, должны быть соблюдены два условия:

1) оговорка должна быть допустимой (законной) — так называемое требование допустимости как необходимое, но недостаточное условие;

2) оговорка должна быть принята этим вторым государством — требование противопоставимости.

Статья 19 устанавливает презумпцию допустимости (законности) любой оговорки, за исключением случаев, когда:

а) данная оговорка запрещена договором;

б) договор предусматривает, что можно делать только определенные оговорки, в число которых данная оговорка не входит;

в) оговорка несовместима с объектом и целью договора.

Если с определением того, подпадает ли оговорка под первые две категории, не возникает больших теоретических и практических сложностей, то в отношении критерия совместимости оговорки с объектом и целью договора возникает много спорных моментов, главный из которых — кто и как должен определить эту совместимость. Согласно положениям Конвенции это должно индивидуально делать государство, основываясь на субъективном подходе, что не может не привести к различной трактовке одних и тех же ситуаций[17] . Одно государство может считать, что сделанная им оговорка соответствует объекту и цели договора и поэтому правомерна, в то время как остальные государства могут быть с этим не согласны и считать такую оговорку недопустимой.

Очевидно, что существенным недостатком Венской конвенции является отсутствие объективной процедуры установления допустимости оговорки по статье 19, а именно определения критерия совместимости с объектом и целью договора. Частным случаем решения этой проблемы является включение в конкретные договоры соответствующих механизмов такого определения — можно предложить как возможный вариант обязательное обращение к судебным или специально создаваемым контрольным органам либо как это сделано в статье 20(2) Конвенции 1966 г. о ликвидации всех форм расовой дискриминации, где оговорка считается несовместимой с целями и задачами конвенции, если по крайней мере 2/3 государств — участников конвенции возражают против нее[18] Несмотря на сложности, которые существуют в отношении осуществления этих процедур, такой подход способствовал бы большей определенности в отношении оговорок. Следует также учитывать увеличившееся доверие государств к международным судебным органам, что отсутствовало в 1960-е гг.

Если оговорка не относится ни к одной из трех запрещенных категорий, т. е. является допустимой (законной), то для государств — участников договора возникает вопрос о ее принятии либо о заявлении возражений против нее. В случаях, не подпадающих под действие пунктов 1—3 статьи 20, и если договор не предусматривает иное, принятие оговорки другим договаривающимся государством делает государство, сформулировавшее оговорку, участником этого договора по отношению к принявшему оговорку государству. Для того, чтобы оговорка стала обязательна для государства, ее сформулировавшего, не требуется, чтобы она была принята всеми государствами — участниками договора. Такой подход отменяет ранее существовавшее требование согласия с оговоркой всех государств — участников договора и является поворотным моментом в международно-правовом регулировании данного института.

В соответствии со статьей 20 Венской конвенции согласие с оговоркой может быть определенно выражено, что случается очень редко, либо молчаливо. Оговорка считается принятой, если государство не выскажет возражений против нее до конца 12-месячного периода после того, как оно было уведомлено о такой оговорке, или до той даты, когда оно выразило свое согласие на обязательность договора, в зависимости от того, какая из этих дат является более поздней.

Особый порядок регулирования заявления и принятия оговорок устанавливается в отношении специфических категорий оговорок (ст. 20, п. 1). Оговорка, которая определенно допускается договором, не требует какого-либо последующего принятия другими договаривающимися государствами, если только договор не предусматривает такого принятия. Исключения из общего правила принятия оговорок устанавливаются также для некоторых категорий договоров. "Если из ограниченного числа участвовавших в переговорах государств и из объекта и целей договора явствует, что применение договора в целом между всеми его участниками является существенным условием для согласия каждого участника на обязательность для него договора, то оговорка требует принятия ее всеми участниками" (ст. 20, п.2). В том случае, когда договор является учредительным актом международной организации и если в нем не предусматривается иное, оговорка требует принятия ее компетентным органом этой организации (ст. 20, п. 3). Следует отметить, что при присоединении к Венской конвенции СССР сделал оговорку, что положения данного пункта 3 статьи 20 будут для него необязательными, поскольку противоречат сложившейся международной практике⁶ .

Особо много споров вызывает толкование статьи 19 и статьи 20 Конвенции — должны ли они рассматриваться в комплексе или нет. Как следствие, возникает вопрос: возможно ли принятие государством в соответствии со статьей 20 недопустимой по статье 19 оговорки, а также можно ли рассматривать молчаливое согласие с оговоркой по статье 20 как признание совместимости оговорки с объектом и целью договора (ст. 19(с))?