Реферат: Политико-территориальная структура общества

Политико-территориальное устройство Российской Федерации определяется Конституцией 1993 г. Российская Федерация - федеративное, правовое государство республиканской формы правления. Государственная власть осуществляется через избираемого всенародно президента, представительного и законодательного органа власти - Федеральное собрание, исполнительного органа - правительство, суды. На местах существуют представительные органы власти; исполни­тельно-распорядительные органы, контрольно-надзорные, органы охраны общественного порядка и т.д.

В современную политико-территориальную структуру России входят 89 субъектов федера­ции. Согласно Конституции существуют шесть видов субъектов Федерации, равных по своим кон­ституционным правам. Типы субъектов РФ: республики; политико-территориальное образования (края, области, города федерального значения); национально- территориальные образования (ав­тономные округа, автономные области). На территории некоторых субъектов Федерации созданы нацио­наль­ные районы для компактно проживающих численно небольших групп нацио­нально­стей. Кроме того, существуют закрытые административно-террито­риальные образования. Его территория и границы определяются исходя из особого режима безопасности его объектов и могут не сов­падать с границами субъекта Федерации. Закры­тые административно-территориальные образования на­ходятся в ведении федеральных органов государственной власти.

Кон­ституцией 1993 г. была в основном устранена правовая асимметрия ме­жду субъек­тами. Смешанная национально-государственная и админи­стра­тивно-территориальная система государственного устройства в значи­тельной степени приближена к единой форме территориаль­ного устрой­ства. Закрепление равных прав для субъектов Федерации озна­чает, что все они - го­сударственные образования и имеют равные права во взаи­моотношениях с федеральными орга­нами государственной власти. Сохра­нение шести видов субъектов является лишь историче­ской преемствен­ностью. Наличие такого количества видов вносит только кажущуюся асимметрию в государственное устройство. Но об истинной асимметрии можно гово­рить в экономическом плане и в плане того, что правовое регулирова­ние управления из центра в различных субъ­ектах идет раз­личными пу­тями на договорной основе.

В 90-х годах тенденция к автономиза­ции регионов России нарастала. Субъекты Федерации требовали от федерального Центра все большую часть налоговых поступлений и расширения прав в других сфе­рах деятельности. Органы власти субъектов Федерации осу­ществляют международ­ные связи без участия Центра. Появля­лись пред­ложения о передаче властям субъектов полномо­чий федераль­ных судов и силовых ведомств (например, инициатива президента Ингу­шетии). [13]

Существовало мнение, что вертикаль государственной вла­сти была ослаблена и все три уровня власти (федеральный, региональный и местное само­управление) существуют как бы па­раллельно. Во многом это было связано с отсутствием законодательно закрепленного разграниче­ния полномочий и обязанностей и неотрегулированностью взаимоотно­шений, особенно бюд­жет­ных. Отсутствовал институт федерального вме­шательства в дела ре­гионов. При несоответствии законодательства субъекта федеративным законам отсутствовал механизм ответственности субъ­ектов, решение этих проблем в судебном порядке было затруд­нено. Высказывались мнения о не­обходимости укрупнения субъектов Федерации и назначении руководи­телей регионов. [1]

Организация современной территориальной системы власти в России совер­шенствуется. В настоящее время в рамках действующей Конституции РФ и существующей политико-территориальной структуры происходят административные реформы, направленные на усиление влияния федерального Центра на регионы. С избранием второго президента России были урезаны полномочия региональных лидеров путем вывода их из Совета Федерации. Президент разделил страну на семь крупных округов, во главе которых назначил своих полномочных представителей, подотчетных только ему и фактически обладающих большими полномочиями. Конституции и Ус­тавы субъектов Федерации постепенно приводятся в соотсетствия с Конституцией РФ.

Но процесс раз­грани­чения между органами власти разного уровня еще не завершен. Принцип равноправия субъектов Федерации, закрепленный в Конститу­ции не ис­ключает разли­чий в предметах ведения, объеме и характере их конкрет­ных полномочий. Вопреки деклариро­ванному в Конституции Российской Федерации равноправию субъектов, правовое регулирование управления из Центра в различных субъектах идет различными путями на договорной основе. Фактически сохраняется неравноправие субъек­тов Федерации с точки зрения предметов ведения и полномочий, а так же их социально-экономического состояния.

С точки зрения экономического состояния регионы делятся на: доноры и дотационные. Выделяются 4 группы регионов РФ:

1. Первая группа - бедные регионы (менее 1,5 прожиточного минимума на 1 человека в среднем). Это Дагестан, Адыгея, Карачаево-Черкессия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Марий Эл, Ал­тайский край, Хакасия, Тыва, Бурятия, Читинская область, Еврейская АО, Сахалинская об­ласть, Чукотский автономный округ. Всего 14 субъектов Федерации.

2. Вторая группа - регионы малой обеспеченности населения (более 2 прожиточных минимумов на 1 человека в среднем). В нее входят: Калининградская, Ленинградская, Псковская, Тверская, Брянская, Курская, Воронежская, Астраханская, Волгоградская, Саратовская, Тамбовская, Пензенская, Нижегородская, Рязанская, Московская, Владимирская, Ивановская, Костромская, Архангельская, Челябинская, Курганская, Новосибирская, Амурская, Магаданская, Камчатская области; республики: Северная Осетия, Мордовия, Чувашия, Алтай, Саха(Якутия); Примор­ский, Хабаровский, Краснодарский края; Корякский, Ненецкий автономные округа. Всего 35 субъектов Федерации.

3. Третья группа - регионы относительного благополучия (2-3 прожиточных минимума на 1 че­ловека). К этой группе относятся: Мурманская, Вологодская, Ярославская, Новгородская, Смоленская, Калужская, Тульская, Липецкая, Орловская, Белгородская, Ростовская, Киров­ская, Пермская, Екатеринбургская, Омская, Томская, Кемеровская, Иркутская области; Крас­ноярский, Ставропольский края; республики: Карелия, Коми; Санкт-Петербург; Эвенкийский, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Коми-Пермяцкий автономные округа. Всего 26 субъектов Федерации.

4. Четвертая группа - регионы высокой обеспеченности населения (более 5 прожиточных мини­мумов на 1 человека в среднем). В эту группу включаются 4 субъекта Федерации: Москва, Тюменская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономный округа.

Группировки даны по 79 субъектам Федерации. [5, с.267]

2. Современная политико-территориальная структура России

2.1. Системы государственного управления как
элемент политико-территориальной структуры

Важнейшим элементом функционирования политико-территориальной структуры обще­ства является государственное управление, как социальное управление. Государственное управле­ние может осуществляться в различ­ных формах территориальной организации и с помощью раз­личных меха­низмов: оно может выражаться в форме подчинения территориаль­ных ор­ганов власти вышестоящим органам Центра, “жестко”, в команд­ном, не­посредственном распоряди­тельстве, предписаниях, запретах, чинов­ничьей опеке и т.д. Или в “мягкой” форме путем норма­тивного регули­рования, координации действий, содействии и оказании помощи в опре­деленных направлениях деятельности и т.д. История России знала раз­личные формы территориальной ор­ганизации госу­дарственного управления. Государственное управление, характерное для совет­ского периода, во многом отторгается изменившимися усло­виями жизни обще­ства. Что потребо­вало изменения, как в системе вла­сти, так и в ха­рактере управления органами власти, перерас­пределе­ние полномочий федерального Центра и субъектов Федерации. Измене­ние коснулось как государственных органов власти, так и не госу­дарственного управле­ния. Например, из государ­ственной системы было вычленено местное са­моуправление.

Территориальное управление в современ­ной России осуществля­ется на трех уровнях: фе­деральном, субъектов Федерации и местного самоуправления. То есть территориальное управ­ле­ние представляет собой деятельность федеральных органов власти, органов власти субъектов фе­дерации и местного самоуправления по ру­ководству на данной территории. Основу государст­венного управления составляет организация системы органов власти, закрепленная нормами кон­ститу­ционного и административного права. Через эти органы власти осуще­ствляется активное влияние государства на экономические и со­ци­ально-культурные процессы. Органы государст­венной власти являются од­ним из кана­лов осуществления власти, кроме того, существует и дру­гой канал - органы самоуправления.

Тер­риториальный принцип управления, имеет целью приближение органов власти к насе­лению и управляемым территориям. Территори­аль­ное управление и организация территориаль­ной власти федератив­ного государства отождествляется с управление в административных гра­ницах ее субъектов и от­части местного самоуправления. Система местных ор­ганов государст­венной власти и орга­нов местного самоуправления строится в России в соответствии с по­литико-терри­ториальным и ад­министративно-территориальным устройст­вом.

Огромный масштаб страны, разнообразие социально-экономических структур, климатиче­ских, ис­торических, культурных и религиозных факторов требуют гибкого со­четания общефе­деральных и различных региональных интересов. Терри­ториальное управление органами власти субъектов федерации и орга­нами местного самоуправления осуществляется на местах в рамках го­сударственного управления Российской Федерации. Оно имеет свою ор­ганизационно-пра­во­вую самостоятельность и распространяется только на подведомствен­ную территорию и сферы деятельности, отнесенные к компетенции этих органов власти. [2, с.45]

Правовой базой организации территориальной власти являются:

- Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, акты Президента Российской Федерации и феде­ральных органов исполнительной власти;

- конституции республик, уставы субъектов Федерации, законодатель­ства субъектов Федера­ции, правовые акты их органов исполнитель­ной власти;

- правовые акты органов местного самоуправления применительно к их территориальной сфере деятельности. [2, с.33]

Каждый государственный орган является составной ча­стью единой системы ор­ганов го­сударственной власти Российской Феде­рации (ст.5). В единую систему государ­ственных ор­га­нов согласно Консти­туции входят органы государствен­ной власти Российской Феде­рации и ее субъектов. Единство системы государст­венной власти Рос­сийской Федерации проявляется в раз­граничении предметов ведения и полномо­чий между органами власти Российской Федерации и органами власти ее субъектов. Принцип разграничения предметов ведения закреплен ст.5 Кон­сти­туции. Вопреки декларированному в Конституции Российской Феде­рации равноправию субъек­тов правовое регулирование управления из центра в различных субъектах идет различными пу­тями на договорной основе. Договорные формы наряду с Консти­туцией могут рег­ламентировать отношения сто­рон, но если договоры не входят в противоречия с Конституцией. Госу­дарствен­ная власть в Российской Федерации осуществ­ляется на основе разделения на за­конодательную, исполни­тельную и судебную власть. Сферы их компе­тенции разделены и опреде­лены Кон­сти­туцией Российской Федерации и законодательством.

Суды, милиция, ФСБ, прокуратура и другие силовые структуры нахо­дятся в ведении фе­дерального Центра. В образованных семи округах имеется институт полномочного представителя Прези­дента, в задачу которого входит информирование его о ситуации в ре­гионе. Своим указом Президент может объявить прямое президентское правление и отстранить от власти губернатора нарушившего закон. Согласно ст.85 Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их про­тиворечия Конституции и феде­ральным законам, международным обяза­тельствам или в случае наруше­ния прав и свобод чело­века. Еще одним фактором влияния Центра на ре­гионы является распределение финансо­вых ре­сурсов через трансферты. Если учесть, что регионов-доноров в России меньше десятка, то сокра­щение федерального финансирования является мощным рычагом влияния на органы власти субъ­ектов Федера­ции.

Система управления отраслями и сферами в различных территори­альных аспектах интег­рируется Президентом Российской Федерации, ор­ганами власти Российской Федерации, орга­нами власти субъектов Феде­рации. Являясь органами, обшей компетенции Президент, Прави­тельство Российской Федерации и исполнительные органы субъектов, выполняют задачи, функ­ции и полномочия по руководству экономикой, социально-культурной и иной деятельности. Пре­зидент Российской Федерации, соблюдая Кон­ституцию и федеральные законы вправе решать различные вопросы по ор­ганизации и управлению в различных сферах деятельности. И хотя его полномочия неконкретизированы в этой области, на практике он издает правовые акты по самым разнообразным вопросам.

При этом система органов государственного управления субъек­тов Российской Федерации не копирует приведенную систему, хотя во многом и совпадает. В субъектах Федерации одни и те же функции и полномочия могут осуществляться различными орга­нами. Например, выс­шим должностным ли­цом может быть президент, глава республики, председатель прави­тель­ства и т.д.

В отличие от законодательной и судебной власти, органы которых ра­ботают в автономном режиме, подчиняясь только закону, исполни­тель­ная власть на разных уровнях работает “в сис­теме”. То есть с опре­деленной административной субординацией и последовательностью при­нятия решений, что позволяет осуществлять управленческие функции и проводить в жизнь при­нимаемые решения.

2.1.1. Законодательная власть

Проводимая в стране государственно-правовая реформа наделила субъекты федерации пра­вом собственной законодательной деятельно­сти, расширила их права в различных сферах дея­тельности, позволила на практике реализовать принцип разделения властей и формирования зако­нодательных органов государственной власти в тех из них, где они от­сутствовали.

Органы законодательной власти делятся на федеральные и регио­наль­ные (субъектов фе­дерации) - это Федеральное Собрание РФ, зако­нода­тельные органы субъектов (народные собра­ния, государственные собра­ния, верховные советы и т.д.). Основной особенностью их явля­ется то, что они избираются непосредственно народом (т.е. являются пред­ставительными органами). Решения законодательных органов явля­ются обязательными к исполнению всеми другими орга­нами соответст­вующего уровня, а также нижестоящими органами государственной вла­сти и ме­стного самоуправления. Их функции, прежде всего - право­творчество, создание правовой базы. Конституция устанавливает, что законы субъ­ектов Федерации не могут противоречить федераль­ным за­коном, и при­оритет федерального закона при наличии противоречий.

Конституция Российской Федерации устанавливает принципы орга­низации законодатель­ной власти на федеральном уровне. Законода­тель­ным органом на этом уровне является Феде­ральное Собрание - парламент Российской Федерации. Структура его состоит из двух па­латы. Хотя Конституция не оперирует понятиями “верхняя” и “нижняя” палаты, но можно заключить, что верхней палатой является Совет Фе­дерации, а нижняя - Государственная Дума. Совет Феде­рации пред­ставляет инте­ресы субъектов Федерации и состоит из глав исполни­тельной и законо­дательной власти субъектов. Государственная Дума является - основной законодательный орган страны (но не единствен­ный, в субъектах дей­ствуют свои законодательные органы). Законы, принятые Думой преда­ются на одобрение в Совет Федерации и на под­пись Президента.

В компетенцию законодательных органов субъектов Федерации вхо­дит принятие, измене­ние и дополнение законов. В большинстве случаев они обладают и правом контроля за их испол­нением, реже (Карелия) - правом их толкования. В тех республиках, где сущест­вует пост прези­дента, он обладает правом отлагательного вето при принятии законов. В некоторых республиках парламент вправе отре­шить президента от власти при определенных обстоятельствах. Зако­нода­тельные собрания иных субъектов Федерации также имеют права на принятие законов, своих ус­тавов и других нормативных актов, но ус­тавы их более осто­рожны в регламентации взаимоот­ношений с исполни­тельными органами. Но, например, Устав Иркутской области более ра­дика­лен, чем Устав Краснодарского края: он наделяет главу админи­страции правом подписи или воз­врата законов, за ним закреплено по­тенциальное право рос­пуска Собрания в определенных об­стоятельст­вах. Все эти различия оп­ределяются спецификой субъектов Федерации и устанавли­ваются в преде­лах Конституции самостоятельно, т.к. ст.73 гласит, что субъекты об­ладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации.

2.1.2. Исполнительная власть