Реферат: Поняття зміст завдання муніципальної реформи

Виходячи з викладених теоретичних міркувань, важко уявити, як орган місцевого самоврядування, наділений похідними владними повноваженнями, може їх передати органу державної влади, в якого такі повноваження випливають з самої природи цієї влади. На похідність владних повноважень органів місцевого самоврядування вказує і ч.З ст. 143 Конституції, яка встановлює делегування повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування. Останні з питань здійснення ними делегованих повноважень підзвітні та підконтрольні відповідним органам виконавчої влади. Говорячи про взаємодію двох зазначених місцевих інституцій, слід зазначити, що обласна (районна) рада може висловити недовіру голові відповідної держадміністрації, на підставі чого Президент приймає рішення і дає обгрунтовану відповідь. Якщо ж недовіру голові висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент приймає рішення про відставку голови місцевої держадміністрації. На жаль, на конституційному рівні не зафіксовано, що "компетенційні" спори між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вирішуватимуться судовими органами. На наш погляд, ст.145 Конституції не розв'язує зазначеної проблеми. Проте Конституція створила всі об'єктивні умови для подальшої нормативної фіксації відповідних норм. Цілком слушно в цьому зв'язку вказується на необхідність багаторівневого поділу предметів правового регулювання.[1]

1.2 Статут територіальної громади як елемент правового забезпечення адміністративної та муніципальної реформ.

Одним з важливих напрямів адміністративної реформи в Україні має стати вдосконалення системи територіальної організації влади, пов'я­зане з перебудовою системи місцевих органів виконавчої влади та системи місцевого самоврядування, подальшою децентралізацією й деконцентрацією управління та поступовою передачею функцій і повноважень виконавчої влади до сфери компетенції місцевого самоврядування.

Визначаючи природу місцевого самоврядування як специфічну форму публічної влади територіальної громади, Конституція України, Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" закріплюють принципи його правової, організаційної та фінансової самостійності.

У свою чергу правова автономність місцевого самоврядування пов'язана як з необхідністю закріплення функцій і повноважень місцево­го самоврядування законодавчим шляхом, окремо від повноважень органів виконавчої влади, так і з правом територіальної громади, органів місцевого самоврядування видавати власні нормативно-правові акти - акти місцевого самоврядування (муніципальні акти) (Під актами місцевого самоврядування слід розуміти владний припис уповноваженого суб'єкта місцевого самоврядування, який відповідно до закону регулює відносини у сфері місцевого самоврядування шляхом встановлення, зміни чи відміни правових норм) . Реалізація цього права є своєрідним засобом саморегуляції територіальної громади, системи місцевого самоврядування. Стаття 144 Конституції України визначає, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими для виконання на відповідній території. Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" (ст.7) також закріплює право територіальної громади прийма­ти обов'язкові для виконання рішення на місцевих референдумах.

Таким чином, акти місцевого самоврядування, поряд із Конститу­цією і законами України, відповідними міжнародно-правовими доку­ментами (наприклад Європейською хартією місцевого самоврядування), указами Президента України та постановами Кабінету Міністрів України, актами органів виконавчої влади виступають важливим і необхідним елементом правової основи місцевого самоврядування. Вони утворю­ють самостійну підсистему підзаконних нормативних актів в Україні, самостійність якої обумовлена тим, що органи місцевого самовряду­вання згідно зі ст. 5 Конституції України не входять до системи органів державної влади.

Актами місцевого самоврядування встановлюються обов'язкові для населення, органів, установ та організацій в межах відповідної те­риторії норми права. Предметом цих актів можуть бути окремі питання статусу органів та посадових осіб місцевого самоврядування, організації їх діяльності, управління комунальною власністю та статусу окремих об'єктів комунальної власності, місцевих податків і зборів, участі гро­мадян та їх об'єднань у реалізації повноважень місцевого самовряду­вання тощо. Суттєву роль акти місцевого самоврядування можуть відіграти в ході проведення адміністративної та муніципальної реформ, коли виникає потреба в оперативному регулюванні питань організації управління в системі місцевого самоврядування.

Водночас проблематика актів місцевого самоврядування, незва­жаючи на її важливе теоретичне та практичне значення, ще недостат­ньо розроблена вітчизняною юридичною наукою. Це, зокрема, стосується питань, пов'язаних з визначенням кола суб'єктів місцевої (муніци­пальної) правотворчості, ієрархією таких актів за юридичною силою, їх предметом, процедурою скасування тощо. Поза увагою дослідників фак­тично залишаються й питання юридичної сили, предмету, порядку роз­робки та прийняття найважливішого акта місцевого самоврядування - статуту територіальної громади, що суттєво стримує процес його запро­вадження в муніципальну практику.

Статути територіальних громад свого часу відіграли надзвичайно важливу роль в історії становлення та розвитку сучасних форм місцево­го самоврядування. Так, саме з появою статутів (хартій) міст пов'язу­ють виникнення передвісника сучасного місцевого самоврядування - комунального самоврядування в країнах Західної Європи в ході так званих комунальних революцій (XI - XII ст.).

Перші хартії середньовічних міст Італії (Мантуя - 1014, Феррара -1055, Піза - 1081, Кремона - 1114), Франції (Сент-Омер - 1127, Бове -1182, Камбре- 1184, Арбуа - 1282), Англії (Лондон - 1129) виступали своєрідним засобом "юридизації" комунальної форми місцевого само­врядування, а їх метою було закріплення прав (у першу чергу, права на створення виборних органів міського самоврядування) та привілеїв міської громади (комуни); особистої свободи та майнових прав її членів; демократичної, побудованої на засадах виборності, системи управління місцевими справами; повноважень, структури та порядку формування органів міського самоврядування.

Процес творення статутів (хартій) міст відбувався двома шляха­ми: у містах, які виборювали свої самоврядні права силою зброї (Італія,Франція), він протікав на основі кодифікації норм, прийнятих органа­ми міського самоврядування (міськими радами) та норм звичаєвого права; у містах, яким вільності та привілеї були пожалувані зверху, хартії дарувалися верховною державною владою в особі імператора чи короля (Англія, Німеччина, скандинавські країни) або церковною владою (Франція).

У багатьох середньовічних українських містах роль подібних хартій відігравали так звані "уставні грамоти великих князів литовсь­ких та королів польських", якими за часів входження українських зе­мель до Литовське-Руської держави та Королівства Польського надава­лося магдебурзьке право, пожалування якого місту означало відміну дії звичаєвих норм, виведення міста з-під юрисдикції місцевої адміністра­ції (намісників, воєвод тощо) і запровадження міського самоврядуван­ня з виборною адміністрацією та виборним судом.

Метою магдебурзьких грамот було закріплення нової системи управління містом, заснованої на принципах місцевого самоврядуван­ня. Як і хартії західноєвропейських міст вони визначали систему органів міського самоврядування, їх повноваження та порядок обрання, статус посадових осіб міста. Наприклад, у Києві за Уставною Грамотою Сигіз-мунда І від 1514 р. був створений орган міського самоврядування -магістрат (проіснував до 30-х років XIX ст.), що складався з війта, бурмістрів і двох колегій із 6 радників (райців, ратманів) та 6 засідателів (лавників). До сфери компетенції магістрату входили справи міської адміністрації, міського господарства та міських фінансів, поліції, суду, виконання покарань.

Сьогодні статути територіальної громади також досить поширені в країнах Європи та Америки, хоча й виконують дещо інші функції, ніж статути (хартії) міст середньовічної Європи.

Для сучасної муніципальної практики характерним є велике різноманіття статутів, які розрізняються за формою, змістом, порядком прийняття, юридичною силою. Наприклад, лише в США сьогодні по­ширено чотири типи статутних документів, в основу класифікації яких покладено характер функцій місцевого самоврядування [2]:

1) статути загального типу - дозволяють здійснювати органам місцевого самоврядування різні функції;

2) класифіковані статути - регламентують функції місцевого са­моврядування залежно від чисельності територіальної громади;

3) необов'язкові статути - передбачають, що органи місцевого самоврядування мають праро змінювати форми діяльності залежно від конкретних обставин;

4) статути "місцевих правил" - надають органам місцевого само­врядування свободу у виборі форм діяльності.

Мета прийняття статуту в різних країнах суттєво відрізняється.

У США - це вільний вибір територіальною громадою тієї чи іншої моделі місцевого самоврядування ("сильна рада", "сильний мер", "мер -сіті-менеджер - рада" тощо) (Статут приймається на добровільній основі: у містах, які мають статути ("чартерні міста"), система органів міського самоврядування будується відповідно до обраної моделі місцевого самоврядування; у містах, які не мають статутів ("статутарні міста"), управління організоване відповідно до законів штату).

У Росії статут - це необхідний атрибут муніципального утворен­ня, який є основним нормативно-установчим документом, шо визна­чає його статус. При цьому предмет статуту досить широкий, він ви­значається Федеральним законом "Про загальні засади організації місце­вого самоврядування в Російській Федерації" і передбачає, зокрема, питання кордонів і складу території муніципального утворення, форм та порядку участі населення в здійсненні місцевого самоврядування, структури й порядку формування органів місцевого самоврядування, найменування й повноважень органів та посадових осіб місцевого са­моврядування, статусу депутатів та виборних посадових осіб місцевого самоврядування тощо. Тобто впровадження статутів у Росії не обме­жується лише вибором певної моделі місцевого самоврядування, його мета полягає також у створенні сприятливих умов для формування пер­винного суб'єкта місцевого самоврядування - територіальної громади.

На відміну від Росії в Україні статут не є необхідним атрибутом територіальної громади. Як і в США, територіальна громада ухвалює ста­тут на власний розсуд. Проте мета прийняття статуту в Україні принци­пово інша, ніж, скажімо, у США чи Росії. Так, вона не може бути пов'я­зана з вибором моделі місцевого самоврядування, - в Україні на законо­давчому рівні закріплена єдина уніфікована модель, або з визначенням порядку формування органів місцевого самоврядування чи встановлен­ня їх найменування - ці питання також вичерпно врегульовані законом.

У загальних рисах мета статуту територіальної громади окресле­на в ст. 19 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", це врахування історичних, національно-культурних, соціально-економіч­них та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування.

Законодавство України обмежується лише загальним посилан­ням на мету прийняття статуту, не конкретизуючи питання організації та функціонування місцевого самоврядування, регламентація яких по­требує врахування історичних, національно-культурних, соціально-еко­номічних та інших особливостей. Крім того Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" практично не визначає предмета статуту. В окремих статтях Закону є посилання на необхідність врегулювання в статуті лише окремих питань участі громадян у здійсненні місцевого са­моврядування, наприклад, у ст. 9 говориться про можливість визначен­ня в статуті порядку внесення на розгляд ради місцевої ініціативи, у ст. 10 - окремих питань організації діяльності рад, а в ст. 13 - про не­обхідність визначення в статуті порядку організації громадських слухань.

Подібна законодавча невизначеність може бути причиною сумніву щодо потреби в статуті територіальної громади в умовах максимальної законодавчої уніфікації моделі місцевого самоврядування та детальної регламентації структури органів місцевого самоврядування, їх повно­важень та форм роботи. Але статут потрібний, і насамперед з огляду на те, що його прийняття дозволить ліквідувати існуючі прогалини в пра­вовій регламентації питань організації місцевого самоврядування в Украї­ні, що сприятиме формуванню належного правового поля для прове­дення адміністративної та муніципальної реформ.

Зокрема, статут сприятиме процесу формування територіальної громади (комунізації), тобто спільноти (а не просто сукупності, як це фактично є сьогодні) людей - жителів населеного пункту, об'єднаних необхідністю вирішення спільних питань. Ця проблема сьогодні набу­ває першочергового значення і її розв'язання значною мірою буде ви­значати перспективи становлення та розвитку місцевого самоврядуван­ня в Україні, перехід від декларування до реального втілення в життя децентралізованої демократичної системи територіальної організації влади, засади якої визначені Конституцією України.

Цей процес пов'язаний з необхідністю вирішення кількохпи­тань, що можна зробити в рамках статуту:

а) юридичне визначити територію, у межах якої територіальна громада здійснює місцеве самоврядування. Так, у статуті територіальної громади можна було б досить чітко, з посиланням на офіційні доку­менти, закріпити межі території об'єднаної територіальної громади (гро­мади населеного пункту, в адміністративних кордонах якого перебува­ють інші населені пункти) та розмежувати її повноваження з повнова­женнями територіальних громад, що входять до складу об'єднаної гро­мади;