Реферат: Розвиток місцевого самоврядування в Україні
Хоча ще в 1990 році закон визначив принципи, за якими формується доходна частина місцевого бюджету, а саме цілий ряд доходних джерел було закріплено в цьому ж законі, а також частина коштів мала формуватись за рахунок відрахувань від загальнодержавних податків і зборів, нормативи яких встановлювала відповідно Верховна Рада України для областей, обласна - для районів і міст, районна - для сіл і селищ. Ця норма діяла разом із Законом "Про бюджетну систему Української РСР", який був прийнятий майже одночасно із Законом "Про місцеві Ради..." 5 грудня 1990 року. Варто сказати, що всі наступні зміни закону про бюджетну систему лише погіршували правовий стан місцевого самоврядування із забезпеченням його закріпленими фінансовими ресурсами, адже все більше ресурсів носили характер відрахувань від загальнодержавних податків, нормативи яких щорічно змінювались і визначались для міст обласними радами, що утворювало залежність органів самоврядування базового рівня від спочатку обласних рад, а далі і від облдержадміністрації, які були утворені в Україні на базі облвиконкомів після обрання першого Президента України і прийняття Закону “Про Представника Президента України" 5 березня 1992 року. Але про це трохи далі.
Аналізуючи ситуацію в місцевому самоврядуванні України після прийняття українського Закону "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування", варто зауважити, що український закон не передбачав уже окремо посаду голови виконкому; Голова радиставав одночасно і головою виконкому. Цікаво, що після такогонедовгого періоду існування "розподілу влад" на рівні самоврядування, ніхто і ніколи в Україні більше не підіймав питання про повернення до цієї моделі. Скасування "двоголовості" нанесло ще один удар по системі партійної влади, оскільки партійні секретарі, які одночасно були головами Рад, мали визначитись, де їм працювати - у Раді чи в партійному комітеті. Більшість з них залишались головами Рад, ще більш ослабивши інтелектуальний і кадровий потенціал партійних органів.
Поряд з позитивними змінами, принесеними цим Законом, всі проблеми місцевої влади не були та й не могли бути вирішеними.
За Конституцією УРСР 1978року вся влада в Україні концентрувалась по лінії Рад, де Верховна Рада України здійснювала всю повноту влади від імені України. Верховна Рада формувала Уряд - Раду міністрів, здійснювала інші кадрові призначення, мала право скасування рішень органів виконавчої влади та розпуску місцевих рад всіх рівнів.
Головним чинником віх майбутніх змін Конституції стала Декларація про державний суверенітет України, прийнята 16 липня 1990 року, яка проголосила, що влада в Україні має будуватись за принципом її розподілу на законодавчу і виконавчу і судову. Реальний розподіл влади - почався із заснуванням посади Президента України. Після всенародного обрання Президента 1 грудня 1991 року почалось внесення змін і доповнень до Конституції та відповідна корекція українського законодавства. Саме напочатку 1992 року, у лютому - березні, були прийняті два нових закони "Про Президента України" та "Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування".
Тут варто спробувати проаналізувати, чомулише через рік після прийняття першого закону про місцеве самоврядування назріла нагальна необхідність у прийнятті нових законодавчих актів, які докорінно змінили всю систему влади в Україні.
До перших демократичних виборів 1990 року в Україні, як всюди в СРСР, існувала одержавлена партійна влада Комуністичної партії. Система партійних та державних органів побудована за принципом централізму. Мало того, сувора державна вертикаль влади дублювалась ще більш жорсткою вертикаллю влади партійної, яка була вільна навіть від незначних міжгалузевих суперечностей. "Комітетська вертикаль" - від низових до центральних партійних комітетів діяла безвідмовно, ніякої автономності місцевої влади не було, як і не було альтернативних виборів. Після перших же альтернативних виборів, а ще більше після скасування "шостої статті" Конституції про керівну роль комуністичної партії і вищезгаданого Закону "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування" структура державної влади захиталась, а вертикаль виконавчої влади фактично виявилась порушеною. Український Уряд, який і так був досить слабким і недосвідченим, оскільки абсолютна більшість української економіки була союзного підпорядкування, практично втратив будь-яке керівництво регіонами. Як уже відмічалось вище, новосформовані ради часто займались передусім політикою, а не вирішенням місцевих проблем. Необхідно було терміново відновлювати керованість регіональними елітами і будувати нову вертикаль державної виконавчої влади замість розваленої партійної.
3-й етап. Березень 1992 року - 26 червня 1994року.
Від прийняття Законів України "Про Представника Президента України" та " Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування" до обрання голів Рад населенням відповідних адміністративно-територіальних одиниць та нового складу місцевих Рад всіх рівнів і скасування місцевих державних адміністрацій.
Одним із перших кардинальних законів, що вніс на розгляд Верховної Ради Президент Леонід Кравчук і став проект Закону "Про Представника Президента України". З прийняттям цього закону 5 березня 1992 року Президент одержав виконавчу вертикаль із представників Президента в областях і районах, які здійснювали державну виконавчу владу і контролювали органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними делегованих державних функцій і дотримання Конституції і законів України. Закон визначав Представника Президента найвищою посадовою особою державної виконавчої влади в області і районі. На нього покладалось загальне керівництво місцевою державною адміністрацією, виконання районного та обласного бюджетів, контроль за дотриманням Конституції та законодавства. Варто відмітити, що цей закон був досить загальним. Всі інші питання діяльності адміністрацій мали регулюватись актами Президента України.
Нова редакція закону "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування" була прийнята 26 березня 1992 року і одержала назву "Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування".
Новий Закон враховував передачу частини повноважень від обласних та районних Рад Представникам Президента. Головним елементом нового етапу реформи тут було те, що на районному і обласному рівнях ради народних депутатів позбавлялись власних виконавчих органів і стали мати характер виключно представницьких органів. Лише на рівні населених пунктів продовжувало функціонувати реальне самоврядування. Оскільки ще перша редакція закону "Про місцеві ради народних депутатів та місцеве самоврядування ліквідувало так звану “радянську матрьошку", а саме підпорядкування рад одна одній по вертикалі, то введення інституту Представників Президента мало остаточно ліквідувати радянську модель влади і створити систему влади, де поєднується принцип забезпечення в регіонах державного управління через місцеві державні адміністрації з широкою самодіяльністю громадян в населених пунктах через органи самоврядування з досить широкими повноваженнями. Аналогічна модель влади існує у Франції і дає непогані результати. Така модель могла б бути цілком прийнятною і для України. Проте основним недоліком такої структури влади стало те, що Представники Президента в областях і районах фактично не мали виходу на Кабінет Міністрів, вплив Уряду на їх призначення та управління діяльністю був надто слабкий, а адміністрація Президента не могла забезпечити тісної взаємодії між місцевими державними адміністраціями та Урядом. До цього додалися і чисто суб'єктивні фактори: не зовсім адекватна кадрова політика тодішнього Президента України щодо призначення голів адміністрації, а також жорстка конкуренція між Президентом і Головою Верховної Ради. Варто згадати, що призначення Представників Президента здійснювалось все з тієї ж "партійної обойми". В багатьох областях чи районах на чолі ради і на чолі відповідної адміністрації опинялись відповідно перший і другий секретарі райкому чи обкому. Це призводило до конкуренції між цими посадовими особами, яка в деяких регіонах переростала в постійні "розборки".
Крім такої конфронтації, яка в багатьох місцях була штучною, але активно використовувалась противниками введення інституту Президента в Україні, які хотіли якомога більше обмежити владу Президента, важливим елементом ліквідації такої моделі влади стало ослаблення впливу Президента на парламент. Оскільки Закон "Про Представника Президента України" передбачав, що Представники Президента не можуть бути народними депутатами, повноваження понад 30 народних депутатів, які обійняли посади Представників, були припинені. Це, звичайно, ослабило позиції Президента в парламенті. (Чи не тому зараз в Україні депутати-сумісники є нормальним явищем?)
Після прийняття Верховною Радою України у вересні 1993 року принципового рішення про проведення дострокових виборів Президента і парламенту, Президент вніс на розгляд парламенту проект про зміни і доповнення Конституції України, де пропонувалось введення посади Віце-Президента як глави Уряду та деяка модифікація структури влади в Україні загалом. Оскільки цей законопроект вважався таким, що свідчить про слабкість Президента, то він не тільки не був підтриманий, але й трансформувався 3 лютого 1894 року в невеликий за обсягом, але вкрай важливий Закон "Про формування місцевих органів влади і самоврядування". Цим законом разом з новими виборами до місцевих органів влади скасовувався інститут місцевої державної адміністрації. Голови рад усіх рівнів мали обиратись населенням відповідних адміністративно-територіальних утворень, замість держадміністрацій у районах і областях знову відновлювались виконкоми.
Період існування в Україні місцевих державних адміністрацій та обмеженого місцевого самоврядування на районному та обласному рівнях був спробою остаточно розв'язати питання радянської влади і розмежувати повноваження місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій. На цьому етапі на перше місце серед проблем місцевого самоврядування вийшли питання фінансового забезпечення місцевого самоврядування і розмежування місцевих та державного бюджетів. Проте жорстка конкуренція між тодішнім головою Верховної Ради України та Президентом привела до ліквідації такої моделі влади, замість її удосконалення.
Третій етап реформування місцевої влади в Україні, без сумніву, став важливим елементом позитивного досвіду, який потім частково був реалізованим у новій Конституції України, але до цього ще було цілих два роки.
4-й етап.26 червня 1994 року - 8 червня 1995 року.
Від обрання нового складу місцевих Рад народних депутатів до дня підписання Конституційного Договору, за яким в Україні знову утворювались місцеві державні адміністрації, правда, у дещо зміненому вигляді.
Після ліквідації інституту Представників Президента в областях і районах законом "Про формування місцевих органів влади і самоврядування" з червня 1994 року в Україні вертикаль державної виконавчої влади була зруйнована. Тут ще й додались спроби новообраних голів областей творити свою, незалежну від Києва політику, що посилювало некерованість держави та підігрівало ідеї сепаратизму. У цей час Верховна Рада України 13-го скликання, де в 1994 році ліві сили мали більшість голосів, спробувала взагалі реанімувати радянську модель влади. Прийнятий у першому читанні 8 липня 1994 року проект закону "Про місцеві Ради народник депутатів" фактично мав позбавити Президента і Уряд впливу на регіональну політику, а всю систему рад знову замикав під Верховною Радою у вертикаль "демократичного централізму". Правда, після довиборів липня-листопада 1994 року монополія на більшість була порушена і згаданий проект так і залишився проектом, Другий Президент України, одержавши недієву систему влади, спробував спочатку неконституційними методами створити вертикаль державної виконавчої влади, а саме Указом від 6 серпня 1994 року "Про забезпечення керівництва структурами державної виконавчої влади на місцях" Президент оголосив про підпорядкування собі голів районних і обласних рад. Звичайно, цей Указ не міг реально змінити ситуацію, оскільки він був неконституційний і голови обласних і районних рад обиралися на посади всім населенням, тобто Президент не мав можливостей ні звільняти їх у разі незадовільної роботи чи порушення ними законодавства, ні керувати ними. З метою ліквідації такої ситуації, у грудні 1994 року Президент вніс на розгляд Верховної Ради України проект конституційного закону "Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні".
5-й етап.8 червня 1995 року - 28 червня 1996 року.
Від дня підписання Конституційного Договору до дня прийняття українським парламентом нової Конституції України.
Піврічні дебатинавколо проекту цього закону закінчилися підписанням між Президентом України та Верховною Радою України унікального з правової точки зору документа - Конституційного Договору. Цей документ був поставлений в рівень з Конституцією України, причому і Конституція, і все інше українське законодавство могли застосовуватись лише в частині, що не суперечила цьому Договору.
Конституційний Договір став інструментом для нової спроби відновити вертикаль державної виконавчої влади. На базі виконкомів обласних та районних Рад було утворено систему органів місцевих державних адміністрацій, які підпорядковувались по вертикалі з низу до верху, аж до Президента України. Знову ж, як в часи 1992 - 1994 років, обласні і районні ради позбавились своїх виконавчих органів, а самоврядування формально залишилося лише на рівні населених пунктів. Проте ця система страждала дуже суттєвою вадою - голова ради та глава відповідної державної адміністрації - одна і та ж особа, до того ж обрана всім населенням саме як голова ради, що робило Конституційний Договір ще більш вразливим з точки зору права.
Крім того, Конституційний Договір фактично вивів державну виконавчу владу з-під впливу парламенту. Єдина можливість впливу на уряд залишилася лише через бюджет, але це досить незначний вплив, враховуючи відсутність у парламенту можливостей і досвіду ведення фінансового контролю. Аналогічна ситуація сформувалась і на обласному і районному рівнях. Адже в розвиток Конституційного Договору було прийнято ще два важливих документи: 21 серпня 1995 року Указ Президента України "Про Положення про обласну, Київську, Севастопольську міську державну адміністрацію та Положення про районну, районну в містах Києві та Севастополі державну адміністрацію", 30 грудня 1995 року Указ Президента України "Про делегування повноважень державної виконавчої влади головам та очолюваним ними виконавчим комітетам сільських, селищних і міських Рад". За цими указами місцева державна адміністрація одержала ряд повноважень, які навіть теоретично не можуть передаватись державній виконавчій владі, а саме: право вносити зміни в бюджет та встановлювати місцеві податки. Враховуючи той факт, що 28 травня 1995 року було прийнято нову редакцію Закону "Про бюджетну систему України", яка внесла додаткові обмеження на власні фінансові ресурси місцевих рад, то разом із Конституційним Договором місцевого самоврядування було нанесено серйозного удару.
Враховуючи досить сумнівний правовий статус Конституційного Договору, говорити про те, що він вирішив всі питання задля чого його підписали, було б непереконливо. Проте він мав і певні позитивні здобутки. В Україні була практично відновлена вертикаль державної виконавчої влади та посилилась керованість територіями з боку центрального уряду.
Доля подальшого розвитку чи згортання місцевого самоврядування в Україні у подальшому мала залежати від нового Основного Закону, робота над яким значно прискорилась в 1995 році. В цей період також посилилась іактивність органів місцевого самоврядування великих ісередніх міст та їх асоціацій у відстоюванні своїх прав через Адміністрацію Президента та окремих депутатів Верховної Ради.
Місцеве самоврядування в конституційному процесі.
Конституційний процес в Україні, який почався э прийняття Верховною Радою Української РСР 12-го скликання 16 липня 1990 року Декларації про державний суверенітет України, тривав майже шість років. Саме після прийняття Декларації і на її основі були розроблені протягом 1990 - 1996 років декілька редакцій проектів нової Конституції України. На різних етапах і у різних проектах ідея місцевого самоврядування та місцевої державної адміністрації знаходила досить різні розв'язки, але одне, що об'єднувало всі ці проекти, це досить невизначене місце і роль місцевого самоврядування в системі демократичних інститутів держави, і, як наслідок, розділ, що стосувався місцевого самоврядування, практично у всіх проектах був найслабшим місцем. I це не дивно, адже навіть у теоретичному плані в Україні питання місцевого самоврядування добре не розпрацьовано. Не вдаючись до аналізу семи редакцій проекту конституцій, що були розроблені робочою групою конституційної комісії Верховної Ради України 12-го скликання, чи проектів різних політичних партій, що з’явилися протягом 1994-1995 років, спробуємо зробити хоча б побічний аналіз Конституційного процесу на його останньому етапі 1995-96 років.
За офіційним проектом Конституції від 15.11.95 року, який було розроблено робочою групою Конституційної комісії з урахуванням досвіду і норм Конституційного Договору передбачалось суттєве посилення влади Президента за рахунок обмеження повноважень парламенту. Крім цього, проект передбачав істотну зміну структури влади в територіях.