Реферат: Субъекты РФ: конституционная характеристика, типология и основы организации
Необходимо отметить также, что при согласовании окончательного варианта проекта Консти ту ции выдви гались обоснованные предложения о приведении ст. 5 в соответствие с характером основ конституционного строя. На заседаниях Комиссии по доработке проекта и общественной палаты Конституционного совещания пре длагалось ограничить текст данной статьи указанием на равноправие субъектов федерации [8] , с тем, чтобы остальные ее части перенести в гл. III Конституции. К сожалению, окончательный вариант статьи сохранил расширительное представление о данной конституци онной основе Российской федерации.
Второе принципиальное положение, воплощен ное в новой Конституции, касается закрепле ния самого понятия субъекта федерации. Если ранее раскрытие этого понятия ограничивалось доктринальным истолкованием [9] , поскольку в п редшествующих конституциях говорилось только о вхождении соответствующих государств и государственных образований в состав РСФСР, то теперь для их характеристики используе тся общий термин «субъекты Российской федерации» [10] .
В Конституции не только закрепляется система всех видов субъектов федерации (ст. 5), но и приводится конкретный перечень субъектов (в количе стве 89), находящихся в составе России (ст. 65). Несмотря на единство основания вхождения в Россий скую федераци ю (все они «находятся» в ее составе, а не «образуют» саму федерацию), Конституци я п редусматривает 6 видов субъектов, закрепляя их с помощью отдельн ых абзацев (частей ) ст. 65: республика, край, область, город федерального з наче ния, автономная область, а втономный округ. Анализируя их юридическую природу, сле дуе т прий ти к в ыводу, ч то все они наделяются Конституци ей статусом государств енных образований, о чем свидетельствует наличие у них элемен тов учредительной власти , собственн ого законодательства, те рри ториального в ерхове нства, особого характера в заимоотношений с федеральной властью. Если обычные административно-территориальные единицы не обладают правосубъектност ью именно в составе федераци и, то субъекты федерации наделяются природой государственных образований. Интересно отметить, что теория отечественного федерализма давно восприняла Еллинекову концепцию применительно к РСФСР: федеративный характер связей внутри государства обусловливает государственную природу его субъектов, но исключает суверенитет государств — субъектов федерации, наделяя их чертами автономных единиц [11] . Конечно, действующая Конституция РФ исходит из новых условий осуществления федерализма в России, но в определенной мере названная особенность характеризует и теперь правосубъектность государственных образований в ее составе.
Вместе с тем в се виды субъектов федерации могут быть интегрированы в более общие групп ы и составить 3 типа субъектов. Подобная типология основана, с одной стороны, на различном объеме полномочий соответствующих субъектов (одни из них наделяются полномочиями государства как такового, остальные — государственного образов ания), с другой — на введении новых, территориальных форм государственности н аряду с ранее существовавшими национальными.
Совме ще ние указанных оснований позволяе т к национально-государственному типу отнести республики в составе РФ (государства в собственном смысле) и оба вида ав тономных е ди ни ц — ав тономную область и автономный округ (национально-государственные обра зован ия), к территориально-государственному типу — края, области, города фе дерального значения. Таким образом, республики, формы административно-политиче ской автономии и региональные государственные образования составляют отдельные типы субъектов Российской Федерации.
Именно придание государственного характера всем указанным типам поз во ляет сделать шаг к уни фи кации статуса субъекта федерации, что, в свою очередь, служит преодолению несимметричност и самой федерации.
Разумеется, асимметрия в построении и статусе субъектов не служит каким-то показателем «некачественности» или ущербности Российской Фе дерации ввиду весьма серьезной специфики ее государственного устройства. Однако при прочих равных условиях конституционные возможности выравнивания государственного уровня субъектов (при сохранении всех иных особенностей) не должны быть упущены в ходе эволюционного процесса развития. Квалификация всех субъектов в качестве государственных образований позволяет, с одной стороны, устранить несправедливые градации в делении национальных субъектов на неравноправные разряды, с другой — приравнять к ним прежние административно-территориальные единицы: края и области, многие из которых являются более крупными величинами, чем республики и автономии [12] . Видимо, именно такие соображения стоят за формулировками действующей Конституции о равноправии субъектов федерации.
Вместе с тем официальное признание равноправия не сопровождается пока еще достаточными теоретическими проработками статуса субъектов Российской Федерации в их новом конституционном качестве. Прежде всего само п о себе закрепление равноправия субъектов еще не делает Россию полностью симметричной фе дерацией. Так, разброс между субъектами по базовым параметрам — экономическому п отенциалу, природоресурсной обеспеченности, демографиче ским, социальным и ин ым критериям весьма значителен, и зачастую это не и пользу субъектов, обладающих более высоким юридическим статусом (достаточно срав нить, например, потенциал соседних субъектов: Ростовской области и Республики Калмыкия). Но проведенное политическое равноправие субъе ктов такого различия не учитывает, более того, оно может дать начало весьма разнородным тенденциям в эволюции государственного устройства России. Поэтому учреждение равноправного статуса субъектов в одинаковой мере может обеспечить развитие связей между ними либо по пути унитаризации государства, если в основу будет положен только территориальный принцип построения его субъектов (скажем, «низведение» республик до уровня чисто террито риальны х образований типа области), либо по пути конфедерализации при повышении статуса всех субъектов до «высшей планки» прав в составе федерации — статуса республики.
Правда, как уже отмечалось, новая Конституция не провозглашает, так сказать, «плоской» федерации с одномерными субъектами (типа земель), сохраняя различный их статус. Причем в Конституции заложены определенные гарантии против как сепаратизма, так и чрезмерной централизации, что позволяет учитывать сохранение различий в статусе субъектов федерации с одновременным сближением политических прав субъектов. Это, конечно, не может означать, что. как иногда утверждалось, выравнивание статуса краев и областей по отношению к республикам — од носторонний процесс, поскольку последние «при этом никак не снижают своего статуса» [13] . Данное положение, высказанное еще на основе проекта Конституции, не только внутренне противоречиво, но не учитывает того обстоятельств а, что новая Конституция «сн изила» статус республик в составе РФ, не закрепив за ними качеств суверенного государства.
0 тказ от конституционного закрепления суверенитета республик составляет одну из важных гарантий государственной целостности России, потому что он совершенно естественно сопряжено тем, что не предусматривает и права выхода республик (как и иных субъектов) из состава Российской Федерации. Подобная юридическая нерасторжимость есть главная черта федерации в ее классическом виде, предполагающая конституционную, а не догов орную основу ее образования. Но, в свою очередь, правосубъектность членов такой федерации не может претендовать на всю совокупность институтов классического государства. Отсюда вытекает несуверенность субъектов федерации, что соответствует теории Г. Еллинека и отвечает мировой практике федерализма^ .
Иногда применительно к отечественному о пыту (Союза ССР и Российской Федерации) считается возможным воссоздание указанных институтов государства в полном объеме (в том числе его суверенитета в составе федерации) на основе договора [14] . Причем не только СССР (договорная федерация), но и Россия как федерация конституционная должны по этой концепции обеспечивать сочетание суверенитетов федерации и ее субъектов на уровне как государственных, так и даже административно-территориальных образований. И хотя п ризнае тся, что не может быть «равно-масштабной» (по объему и содержанию) реализ ации общегосударственного (федерального) суверенитета и суверенитета субъектов федерации, последний не является некой «второсортной» категорией, но выступает даже источником суверенитета федератив ного государства [15] .
Подобный подход с большей или меньшей степенью достоверности мог быть приме нен для объяснения реализации сув ере ни тета союзных республик в составе СССР, 110 не соотв етств уе т н овой формуле устройства России как конституционной федерации. Договор в не й может использоваться лишь как дополнительное основание распре де ле ния (перераспределения) предметов в едения и полномочий, но отнюдь не как гла вн ое осн ование её государственного устройств а, т.е. объединения суверенных субъектов в понос государство, в феде рацию. Справедлив о замечено, что, помимо полити ческих амбици й, заставляющ их в о что бы то ни стало бороться за суверенизацию любой, даже малой, территории, имеются вполне объективные обстоятельства и условия, которые служат показателем состоятельности территории в ранге суверенной республики или иной государственной формы в составе России [16] . Именно отрицательный характер таких показателей, свидетельствующих о нежизнеспособности «карликовых» образований, позволяет в принципе отказаться от идеи суверенного государства в составе другого суверенного государства, как это и принято в мире.
Нельзя не отметить, что из порядка осуществления данного принципа явно «выпадают» действия некоторых субъектов Российской Федерации (Чеченской Республики, Татарстана), стремящихся к утверждению своего суверенного статуса как на договорной, так и на фактической, внедоговорной (отказ от подписания Федеративного договора) основах. Отсутствие концепции государственной политики России по урегулированию конституционных межнациональных конфликтов побудило, например, федеральные власти пойти на заключение двустороннего договора Российской Федерации со своим субъектом — Республикой Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегирован ии полномочий. Сам по себе правомерный акт по своему содержанию создал отчетливо видимый прецедент нарушения компромисса России со всеми субъе ктами феде рации, достигнутого в силу федеративного договора, и восстановления суверенной атрибутики одного из таких субъектов. При этом ряд положений догов ора: об участии республики в международных отношениях, самостоятельности вне шнеэкономической деятельности, создании своего Национального банка, решении вопросов республиканского гражданства, права опротестования законов Российской Федерации и др., — прямо нарушает российскую Конституцию, либо не соответствует ее положениям. Уже при подписании такого договора проявился его коллизионный характер в отн ошении федеральной Конституции и стала очевидной необходимость применения именно ее (а не этого договора) нормативных установок в силу действия ч. IV п. 1 разд. II о заключительных и переходных положени ях Конституции РФ. Это соответствовало бы принципу ее прямого действ ия и верховенства на всей территории Росс ии (ст. 4, 15). Подобный договор заключен и с Баш кортостаном.
С воп росом о госуд арственном характе ре субъектов связана важная конституционная проблема соотношения в федеративном у стройстве России национального и территориального моментов. Учитывая опыт существования и распада общесоюзной фе дерации , построенной по национальному принципу, следует признать несостоятельность столь ограниченного понимания ее учреждения, приведшего к огосударствлению национальной (этнической) структуры населе ния, т.е. разде лению людей на национальные общности с «присвоением» некоторым из них статуса соответствующих государственно-п равовых форм организации. Как уже отмечалось, в услов иях Российской Федерации право на самоопределение должно быть «отделено» от национального его носителя и переориентировано на равноп рави е и самоопре делени е народов в составе России, что равносильно отказу от национальной (этнической) государственн ости как един ственной основ ы федерати вного устройс тва. Ввиду закрепления в Конституции приоритета прав че лове ка перед правами любой общности такой основой становится именно принцип безусловн ого соблюде ния прав человека безотносительно к его наци ональной принадлежности, но в св язи с проживанием на соотв етствующей территории, что и выдвигает прав о каждого народа (как те рриториальной общн ости всех граждан) на самоопределени е по главу угла постро е ни я федеративного государства[17] .
Известно, что практически все устойчивые фе дера ци и в мире базируются на территориальном принци пе, чем обесп ечивается и х стабильность, п рои стекающая из признания, так сказать, «территориального корня» [18] в качестве в ажне йшего момента феде ративной организации государства. Справедливости ради надо отметить, что это обстоятельство неоднократно признавалось марксизмом, и только догматический подход к его изучению не позволял выйти за рамки традиционного представления, согласно которому именно национальный в опрос рассматривался в качестве особ?