Изъятие земельных участков нарушает принцип соразмерности нарушения и наказания.

Расширяются ведомственные полномочия и фактически ведомственная земельная собственность в ущерб гражданам и эффективности экономики.

Закрепляется механизм передачи земли субъектам Федерации, что будет иметь катастрофические последствия для страны и её экономики.

Лучшим выходом из «проблемы Земельного кодекса» было бы не принимать его совсем - считают авторы. В случае политической необходимости это может быть рамочный закон, касающийся земли только как природного ресурса, но не затрагивающий гражданско-правовых вопросов распоряжения и оборота участков. В лучшем случае такой закон будет бесполезен, поскольку содержательные нормы должны регулироваться специальными законами. Более того, по мнению авторов, в рыночной экономике не может быть «земельного законодательства», но должно быть законодательство о недвижимости: о ее обороте (гражданское), о приватизации, о разрешенном использовании. Отдельными специальными законами должны регулироваться охрана природы, памятников истории и т.д. Только на такой основе возможно развитие рынка недвижимости, а значит и рыночной экономики в целом.

Положительный момент правовой неопределенности, если только о нем можно говорить, заключается в том, что сейчас в России сложилась уникальная ситуация, при которой для экологизации отрасли и внедрения идей устойчивого развития в сельскохозяйственную практику имеется некоторый запас времени. Однако этот запас очень ограничен, так как «дикий рынок» стремительно наступает. Аналитики подчеркивают, что многие сделки с землей фермерами оформляются как дарение или наследование. Сделки с землей оформляются обходными путями, крупные суммы, которые должны облагаться земельным налогом, проходят через теневой оборот. Сами сделки в некоторых регионах разрешены только администрациям и сельхозпредприятиям. [5]

Проведем анализ достаточно типичного мнения о недопустимости свободного рынка и нецелевого использования земли, высказанного Р. Гумаревым. В приведенной таблице (табл. 1) левая колонка представляет собой мнение Р. Гумарева, правая - аргументы автора.

Эта виртуальная дискуссия выявляет, на наш взгляд, только одно - бессмысленность подобных дискуссий. Каждая спорящая сторона, как правило, пользуется ограниченным набором аргументов и доказывает достаточно очевидные вещи. В стране и так идет спонтанный процесс либерализации земельных отношений. Возможно, следует заострить внимание на способах достижения и поддержки устойчивого состояния отрасли в том или ином правовом пространстве: в разных регионах и для разных типов хозяйств эти способы могут быть различными. Важно, чтобы государство не препятствовало возникновению и развитию земельного рынка - в этом и заключается суть либерализации. Но особенностью либерализации земельного рынка является значимая роль государства, как регулятора. Сельское хозяйство - одна из немногих отраслей экономики, которая требует усиленной финансовой и правовой поддержки государства, особенно в России, где роль сельского хозяйства традиционно подчиненная (см. рис. 3).

Важнейшим пунктом спора, «камнем преткновения», продолжает оставаться вопрос о нецелевом использовании сельскохозяйственных земель. В соответствии с действующим ЗК, использование земель сельскохозяйственного и иного назначения для других целей не допускается или ограничивается. Пользование земельным участком, отнесенным к таким землям, может осуществляться в пределах, определяемых его назначением. В проекте, принятом 15.06.2001 г. этот пункт не менялся.

Приведем сначала довод «за» целевое использование: в США, где до 60-х годов практически не было целевого разделения земель, это приводило и приводит сейчас к значительному диффузному рассредоточению поселений, последовательному расчленению крупных природных территорий на все более мелкие ячейки, разделенные зонами застройки и транспортными магистралями. С другой стороны, замена способа использования земель, связанная с ведомственным переподчинением, на иной, более целесообразный по тем или иным показателям, была затруднена и требовала решения на самом высоком уровне. В целом, следует систему разделения земель на целевые группы признать более адекватной и способствующей более экологичному управлению землепользованием.

По мнению американских специалистов по землеустроительному проектированию, русский сельский ландшафт Северо-Запада в экологическом отношении выглядит как идеал для проектирования американских сельских земель. Идею устойчивого развития малолюдных и депрессивных районов путем организации так называемого «поляризованного ландшафта» -схемы рациональной организации территории - активно поддерживает разработчик этой концепции Б.Б. Родоман. Смысл «поляризованного ландшафта» в данном случае состоит в том, чтобы «переключиться с грабежа и распродажи невозобновляемых природных ресурсов и с тщетных попыток наладить конкурентоспособное производство вещей - на экологические и рекреационно-туристические услуги...избрать в постиндустриальном мировом сообществе не производственную, а экологическую специализацию».

Следует учесть, однако, что обязательная правовая норма о целевом использовании сельскохозяйственных земель не только является непреодолимым барьером для земельного рынка, но и ограничивает альтернативные сельскохозяйственному экологически дружественные и рентабельные способы эксплуатации этих ресурсов. Речь идет, в первую очередь, об экотуризме и сельском туризме. Отчуждение сельскохозяйственных земель, например, для восстановления естественной растительности степи в целях развития экотуризма, вызывает негативную реакцию региональных руководителей, а легитимное осуществление этой операции связано с множеством юридических трудностей. В Подмосковье вообще запрещено нецелевое использование сельскохозяйственных земель, хотя именно такие территории требуют минимизации сельскохозяйственной нагрузки. По данным Е. Иванкиной и И. Ртищева, около 15% регионов имеют какие-либо отличия от федерального законодательства. В 13 субъектах РФ (14,6% от общего числа регионов) действуют региональные земельные законы, вводящие ограничения на частную собственность граждан и юридических лиц на сельхозугодья. Такими регионами являются Ненецкий автономный округ, республики Тыва, Мордовия, Калмыкия, Дагестан (в Дагестане частная собственность запрещена даже для ведения садоводства, огородничества и ЛПХ), Ингушетия, Осетия, Кабардино-Балкария, Башкортостан, Эвенкия, Карачаево-Черкессия, Алтай, Якутия, а также Таймырский автономный округ. Региональное законодательство этих субъектов РФ противоречит Конституции РФ, но федеральным законом не установлен механизм государственного реагирования на подобные противоречия, тем более, что многие из этих региональных законов были введены на основе референдумов (республика Дагестан) или плебисцита (республика Алтай).

С.А. Никольский отмечает, что неизбежные при свободном рынке земли накопление и спекуляция земельными ресурсами приведут к выводу из сельхозпользования значительной части земель, резкому удорожанию оставшихся участков. Но сам автор предлагает и метод урегулирования проблемы - введение специального налога на участки, купленные, например, под строительство, но незастроенные. Кроме того, именно удорожание земли является необходимым этапом нашей земельной реформы, именно увеличение цены земли позволит вовлечь ее в систему рынков, обеспечить ее роль, как залога.

Что же касается вывода автора о «нулевом влиянии результата реформ - частной собственности на землю», в некоторых странах (Япония, Южная Корея, Тайвань), то его нельзя рассматривать иначе, чем простой умозрительный прием, которым часто пользуются лево настроенные аграрии. Итак, по утверждению С.А. Никольского, без государственной помощи на первом этапе аграрные реформы терпят неудачу. Но в указанных странах, где государственная помощь имела место, сельское хозяйство «добилось значительных успехов». Таким образом, первое утверждение теряет смысл, поскольку реформы имели успех. Довод же о том, что частная собственность не имела к этому отношения, оказывается безосновательным, непроверяемым.

На мой взгляд, более уместно привести пример из истории России. «В ходе проводимых земельных реформ, - отмечают Е.и С. Пономаренко, -покупка или закрепление земельных наделов далеко не всегда производились непосредственно для ведения сельского хозяйства - так, после Генерального Межевания XVIII века часть земли (в особенности, около путей сообщения) была куплена помещиками с целью последующей продажи. В ходе Столыпинской реформы более половины крестьян указывали в ходе опросов, что закрепляют за собой землю для того, чтобы затем продать. Однако хорошо известно, что эти меры не привели к падению сельскохозяйственного производства, а во многих случаях привели и к его увеличению. Так, парадоксально, но увеличение урожайности, отмеченное во многих, различных по климатическим условиям областях России в 1910-1912 гг. не соответствует количеству вносившихся в этот период в этих областях удобрений (которое оставалось примерно на прежнем уровне), и может быть объяснено, на наш взгляд, только улучшением качества обработки земли». [6]

Частная собственность может явиться и прямым способом охраны природы. В.М. Фридланд сетует в своей книге, посвященной Пакистану (эта мысль вполне отражает идеологию природопользования 60-70-х гг.): «Так и остаются бесплодньми солончаками эти земли, которые легко сделать плодородными, но права собственника земли оказываются выше интересов нации, которая страдает от недостатка продовольствия и которая вложила миллионы рупий в строительство мелиоративной системы». Нужно ли говорить о том, что солончаки нельзя делать плодородными, даже если это сделать «легко». К чему это привело в нашей стране, известно на примере Заволжья и Приаралья.

Следует особо отметить, что земельный рынок, конечно, не сводится к купле-продаже земли, хотя без этих операций он не может развиться. В более широком смысле понятие «земельный рынок» можно толковать как «процесс перехода прав использования земельных участков от одних субъектов к другим». Любая сделка, где объектом выступает земля, должна сопровождаться адекватным налогом, определяемым с помощью кадастровой системы. Это позволит не только наполнить бюджет, по некоторым оценкам на 15-20 %, и направить средства на государственную поддержку агроэкологических мероприятий, но и, главное, в корне изменить отношение к земле (вспомним исторические примеры). Возможно, среднерыночная цена земли для определения налога должна включать стоимость постройки, как это принято в США. Конечно, вопрос, заданный А. Лазаревским - о смысле отдельного земельного законодательства - остается открытым.

Вывод: По словам академика И. Буздалова, «не будучи собственником земли и других средств производства, сельский производитель становится подневольным работником, а не уверенным в своем будущем хозяином. Он, с одной стороны, не может по своему усмотрению распоряжаться полученной продукцией, доходами, а с другой - ему не нужно заботиться о сохранности средств производства, включая землю. Это нашло свое «классическое» под­тверждение в небывалых лишениях советского крестьянства, прежде всего его трудолюбивой активной части, в истощении и порче самой земли». Государственная политика в отношении российского сельского хозяйства должна быть направлена на дальнейшую либерализацию земельных отношений. После тщательного согласования экологического, налогового и бюджетного законодательства в данной области, необходимо законодательно стимулировать вовлечение в оборот большей части земель сельхозугодий, существенно сократить ограничения на нецелевое использование земель сельскохозяйственного назначения, определить саму суть понятия «обременение», ввести адекватную систему налогообложения и платежей за отчужденные земли, устранить все противоречия с Конституцией и Гражданским кодексом. С.А. Никольский предостерегает от необдуманных и радикальных шагов в этом направлении, подчеркивает необходимость «постепенной, регулируемой государством передачи и концентрации правомочий собственников в руках наиболее активной части сельских производителей в сочетании с мероприятиями по поддержке возникающих рыночных отношений и одновременньши (опережающими) действиями государства по созданию нормальных условий функционирования сельского хозяйства в системе экономики страны». Е.В. Серова отмечает особую роль в этом процессе мелкого частного собственника, который «создает вокруг крупных сельскохозяйственных предприятий своеобразный питательный раствор, через который земельный оборот может стать реальностью уже сегодня: преуспевающий фермер будет постепенно оттягивать (покупать или арендовать) земельные паи из крупных предприятий, разоряющийся фермер постарается продать хозяйство тому, кто в состоянии предложить более высокую цену, - преуспевающему соседу-фермеру или эффективному крупному хозяйству. Таким образом, будет сформирован конкурентный рынок со свободным входом и выходом для производителей».

2. Общая характеристика сельского хозяйства России

Сельское хозяйство занимает небольшую долю в экономике страны, и его роль в формировании валового внутреннего продукта продолжает сокращаться (рис. 3).

Общая тенденция последнего десятилетия - общее сокращение сельскохозяйственных угодий, особенно пастбищ; сокращение угодий сельхозпредприятий; усиление активности индивидуальных и частных форм сельского хозяйства (рис. 4, 5); сокращение объемов производства (рис. 6) и остановка лавинообразной миграции из села в город (рис. 1). Эти процессы связаны с общим структурным кризисом в российской экономике; фактическим устранением государства от проблем сельских регионов; направленностью населения на выживание в пределах натурального хозяйства; развитием рьшка сельскохозяйственной продукции и его новых субъектов.

Рисунок 4 характеризует отчасти неравноправие субъектов аграрного рынка. Низкая доля земельных ресурсов, приходящаяся на индивидуальные и частные формы, является следствием определенных ограничений. Е.В. Серова приводит некоторые из них: 1. Для хозяйств населения верхние пределы размера участка, находящегося в собственности, устанавливаются сельской администрацией и зависят от плотности застройки сельского поселения и плотности населения в данной местности. 2. Для фермеров верхние пределы размеров участка, который может принадлежать им на правах частной собственности, устанавливаются субъектом Федерации и обусловливаются скорее идеологическими и политическими соображениями, нежели экономическими. Как правило, они устанавливаются для того, чтобы не допустить излишней концентрации земельной собственности в руках одной семьи. 3. В отличие от фермеров, владельцы хозяйств населения могут распоряжаться своей собственностью без особых ограничений. В случае, если фермер в течение года не использует землю в сельскохозяйственных целях, она отходит в собственность государства. Это очень сильное экономическое ограничение, так как в условиях спада аграрного производства в стране возникает потребность в консервации определенной части земли. Эту общественную потребность иллюстрирует рисунок 5.

Проблема социальной несправедливости заключается не только в неравноправии условий для землепользования. С.А. Никольский подчеркивает, что полный отказ государства от помощи сельскому хозяйству поставил село в ситуцию экономического неравноправия с другими субъектами экономики. Подобный подход для очень многих сельских производителей сделал неприемлимой саму идею реформирования.

Отметим, что, возможно, роль важнейшего, как считается, фактора -невнимания государства к сельским проблемам, - в современных негативных процессах преувеличена. Как видно на рис. 6, кризис начала 70-х годов вовсе не был связан с отсутствием государственной опеки. Лишь в 1992 году мы видим явные результаты «реформы». Дальнейшие спады - в 1994 и 1998 гг. -были вызваны скорее причинами финансового порядка - окончанием действия льготных кредитов и финансовым кризисом 1998 г.

Рисунок 6. Изменение объема продукции сельского хозяйства по категориям хозяйств, в сопоставимых ценах, % к предыдущему году.

Жирной сплошной линией показан понижательный тренд в общем объеме продукции

На рис. 7 приведены главные факторы, ограничивающие развитие сельского хозяйства (по данным опросов Госкомстата).

Обратим внимание на лидирующий, по данным этих опросов, фактор: изношенность материально-техических ресурсов. По данным Д.М. Хомякова и Р.А. Искандеряна, темпы выбытия основных фондов сейчас в пять раз превышают их ввод. Обеспеченность сельского хозяйства техникой по отношению к нормативной потребности составляет по тракторам 56%, по комбайнам 60%, такая же картина наблюдается по сельхозмашинам. В результате нарушаются агротехнические сроки выполнения работ, возрастают потери продукции. Энерговооруженность сельского хозяйства в России на несколько порядков ниже, чем в развитых странах Запада. По данным ОА «Росагроснаб», 70% техники, работающей на селе, выработало свой техни­ческий ресурс и подлежит списанию.

Опросы региональных руководителей и специалистов сельскохозяйственного производства в 30 субъектах Федерации показали несколько иную картину распределения основных факторов, ограничивающих развитие сельскохозяйственного производства:

1. диспаритет цен на материально-технические ресурсы и продукцию сельского хозяйства (84% руководителей в администрации субъектов РФ);