Реферат: Земельная реформа и право
Отказ от права выдела земельной доли в натуре и замена его правом на получение стоимости земельной доли, безусловно, соответствуют принципу неделимости земельных угодий специализированных хозяйств. Однако это решение чревато негативными финансовыми последствиями для хозяйства. Поэтому целесообразно на земельные доли, внесенные в качестве взноса в уставные фонды специализированных коммерческих организаций, распространить режим имущества акционерных обществ.
Установление в законе земельной правосубъектности членов крестьянских хозяйств обусловливает необходимость выявления специфики прав и обязанностей указанных субъектов земельных отношений.
В настоящее время существуют два типа крестьянских хозяйств с точки зрения складывающихся в них отношений земельной собственности. В одних хозяйствах (созданных на основании Закона «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» 1990 года) земельной правосубъектностью обладает глава хозяйства, именно он наделен правом собственности на земельный участок. В других (созданных на основании ст. 257 ГК РФ) земельные отношения основаны на праве общей собственности, и субъектом земельных прав и обязанностей являются все члены крестьянского хозяйства в своей совокупности. Поэтому целесообразно установить соответствующий порядок распоряжения землей, как принадлежащей главе крестьянского хозяйства, так и являющейся общей собственностью членов крестьянского хозяйства. В особенности это относится к общей собственности. Поскольку ст. 246 и 253 ГК РФ устанавливают, что распоряжение земельными участками, находящимися в общей собственности, осуществляется с согласия всех ее участников, в земельном законодательстве необходима выработка правового механизма, который позволял бы получить такое согласие в оптимальные сроки.
Следовало бы урегулировать в законодательстве особенности наследования земельного участка, принадлежащего крестьянскому хозяйству, исходя из необходимости сочетания конституционного права наследования и сохранения целостности земельного участка для продолжения деятельности крестьянского хозяйства. Преимущественное право наследования земельного участка, закрепленного за главой хозяйства, должны иметь те наследники, которые являются членами хозяйства, передали свои земельные доли (паи) главе хозяйства и(или) вкладывали в этот участок свой труд. В данном случае представляется возможной аналогия с правом преимущественной покупки доли в общей собственности. В связи с этим в гражданское законодательство следовало бы ввести правило о том, что если участок завещан не члену крестьянского хозяйства, то при наличии членов хозяйства, продолжающих его ведение, такое завещание признается недействительным, так как было бы несправедливо заставлять членов хозяйства выкупать у такого наследника по завещанию фактически общий, но юридически закрепленный за главой хозяйства участок.
Если же земельный участок, закрепленный за главой хозяйства, завещан члену хозяйства, то крестьянское хозяйство будет продолжать использовать этот участок. Что касается наследования по закону, то после смерти главы крестьянского хозяйства — собственника участка — образуется общая собственность наследников — членов хозяйства, продолжающих его ведение, а наследники — не члены хозяйства — должны иметь право на денежную компенсацию своей доли в праве на наследуемое имущество. Этот порядок будет способствовать сохранению устойчивости и жизнеспособности крестьянского хозяйства.
При общей собственности на землю членов крестьянского хозяйства, введенной Гражданским кодексом 1994 года, после смерти каждого из членов крестьянского хозяйства должно открываться наследование его земельной доли для всех наследников по закону. Однако те из них, которые не являются членами хозяйства, не должны иметь права требовать раздела земли в натуре, а причитающаяся им доля должна выплачиваться в денежном выражении или компенсироваться за счет другого .имущества ( не относящегося к имуществу крестьянского хозяйства). Такое регулирование может способствовать соблюдению принципа «недроби-мости» земли крестьянского хозяйства.
Необходимо урегулировать земельно-правовой статус участков, предоставленных в собственность гражданам для ведения личного подсобного хозяйства и садоводства, для сохранения сельскохозяйственного назначения этих участков. Поэтому целесообразно расширить понятие «земли сельскохозяйственного использования» в сельских населенных пунктах и указать, что при решении вопросов застройки соответствующих населенных пунктов должна быть обеспечена возможность их жителям ведения личного подсобного хозяйства на своих земельных участках. Необходимо развивать садоводческие кооперативы как привычную для граждан форму садоводства, облегчающую получение земельных участков и их обслуживание. Это предполагает принятие новых Примерных уставов садоводческих кооперативов. Целесообразно также предусмотреть возможность закрепления земель общего пользования за кооперативом в целом не только на праве постоянного пользования, но и на праве собственности.
Как уже отмечалось, по существу не определен земельно-правовой статус сельскохозяйственной коммерческой организации. Правовые акты, вводя общую (совместную или долевую) собственность граждан на земельные доли, используемые сельскохозяйственной коммерческой организацией, не определяют правовой статус самой сельскохозяйственной организации как юридического лица по отношению к используемой земле.
Но есть и более общие вопросы, затрагивающие правосубъектность сельскохозяйственных коммерческих организаций и граждан, использующих сельскохозяйственные земли. В настоящее время практически отсутствует правовое регулирование аренды сельскохозяйственных земель, хотя само право передачи сельскохозяйственных земель в законе зафиксировано. Поэтому с учетом сложившейся социальной практики, общих положений действующего Гражданского кодекса (главы 17 части 1 и главы 34 части II), проекта нового Земельного кодекса, а также специфики аренды сельскохозяйственных земель этот вид пользования землей должен быть специально урегулирован в новом земельном законодательстве.
Один из наиболее важных вопросов — срок аренды сельскохозяйственных земель. Вряд ли обоснованно положение Земельного кодекса, устанавливающее максимальный срок сдачи земельного участка в аренду для ведения крестьянского хозяйства их собственниками (гражданами) в пять лет и распространяющее этот срок также на арендодателей-пенсионеров. В то же время срок передачи в аренду земель сельскохозяйственных предприятий не лимитирован. Проект ЗК предусматривает, таким образом, неравноправное положение арендодателей сельскохозяйственных земельных участков. Кроме того, предлагаемое проектом решение нерационально с позиций арендатора, который, будучи сельскохозяйственным производителем, заинтересован в длительных сроках аренды для более эффективного ведения хозяйства.
Положения проекта ЗК, устанавливающие ограничения сдаваемой в аренду площади сельскохозяйственных земель, противоречат части II ГК РФ, где не предусматриваются ограничения количества имущества, сдаваемого в аренду, а лишь дается право законодателю определять виды имущества, которые не могут быть сданы в аренду.
Регулирование аренды сельскохозяйственных земель должно исходить из принципа равных условий хозяйствования как для фермерских хозяйств, так и для сельскохозяйственных коммерческих организаций. В проекте ЗК этот принцип нарушается, когда ограничение объекта аренды касается прав арендаторов лишь применительно к лицам, ведущим крестьянское хозяйство. Они могут арендовать только такое количество земли, которое в совокупности с размером земельного участка, принадлежащего им на одном из указанных в законе прав, не превышает предельные размеры. Это ограничение не распространяется на сельскохозяйственные предприятия.
Необходимо урегулировать в законе целый ряд вопросов применительно к аренде земельных долей, находящихся в общей собственности граждан, сельскохозяйственным предприятием. Специфика объекта арендных отношений здесь в том, что он характеризуется лишь в так называемых баллогектарах. В законе целесообразно определить, в частности, что обязанность по охране земель должна возлагаться на арендатора. Необходимо решить вопрос о возмещении стоимости произведенных улучшений, неотделимых от земельного участка, при расторжении договора, а также урегулировать последствия ухудшения качества земельных участков арендатором. Согласно общему предписанию ст. 53 действующего ЗК РФ 1991 года, арендатор имеет право возводить любые строения и сооружения на арендованном земельном участке лишь с согласия собственника. Применительно к заключению многосторонних договоров аренды с собственниками земельных долей общее предписание должно быть особо конкретизировано в законе. Это касается как процедуры и оптимальных сроков получения согласия сособственников, так и влияния застройки определенного участка, арендованного сельскохозяйственной коммерческой организацией, на размер земельной доли собственников (в частности, в баллогектарах). В части II ГК РФ предусмотрен конкретный перечень оснований досрочного расторжения договора аренды судом по требованию одной из сторон. Стороны имеют также право предусмотреть в договоре и иные основания его расторжения. Применительно к договору об аренде земельных долей основанием его досрочного расторжения следует признать желание собственника земельной доли организовать крестьянское хозяйство.
Следовало бы отказаться от существующих ограничений права фермера на сдачу земельного участка в аренду и установить, что это право возникает у фермера не только тогда, когда он сам призывается на срочную военную службу, поступает на учебу или утрачивает трудоспособность, но и тогда, когда это происходит с другими членами хозяйства, т. е. в случае временного сокращения числа трудоспособных в хозяйстве.
Законодательного решения требуют вопроси сервитутного права, имеющие самое непосредственное отношение к проблеме правового статуса земельных собственников и лиц, использующих землю на иных правовых основаниях. Сервитутное право — довольно сложный правовой институт, имеющий своим истоком Римское право. Однако сервитуты не связаны только с правом частной собственности на землю, поскольку представляют собой право ограниченного пользования чужим земельным участком. Сервитуты существовали и в советском земельном праве в условиях исключительной собственности государства на землю, хотя и не имели такого названия. Существуют они и в современном земельном праве России. Гражданский кодекс РФ ввел в законодательство понятие сервитута ( ст. 274— 277), предусмотрев возможность взимания платы за обременение земельного участка сервитутом. Но в основе своей сервитут — это институт земельного права и в качестве земельного сервитута должен быть урегулирован прежде всего земельным законодательством с учетом возникновения сервитутов на сельскохозяйственных землях в силу закона.
Одна из важнейших задач земельного законодательства — создание правового механизма, регулирующего земельный оборот, способного обеспечить функционирование земельного рынка, в особенности рынка сельскохозяйственных земель.
Создание такого механизма означает в конечном счете установление параметров свободы поведения участников земельного оборота и, следовательно, охрану их прав и законных интересов от необоснованного вмешательства государства в рыночные земельные отношения.
Данный механизм должен обеспечить рациональное перераспределение сельскохозяйственных земель, предотвратить возможность отрицательных социаль- них, экологических и экономических последствий сделок с землями сельскохозяйственного назначения.
Действующее земельное законодательство (ст. 9и36 Конституции РФ, ст. 129 ГК РФ, Указ Президента РФ от 27 октября 1993 года «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России») создает правовые предпосылки (основу) формирования земельного рынка сельскохозяйственных земель в Российской Федерации. Проведенное исследование позволяет сформулировать основные требования закона к заключению сделок по поводу сельскохозяйственных земель.
1. Прежде всего сохранение (в принципе) целевого назначения (целевого использования) земельного участка и особого режима его использования. Однако это требование не означает категорического запрещения изменения целевого назначения сельскохозяйственных земель, которые не исключены из земельного рынка. Указ Президента РФ от 27 октября 1993 года предусматривает возможность изменения целевого назначения сельскохозяйственных земель при их продаже по разрешению органов исполнительной власти субъектов Федерации. Закон должен установить детальный порядок получения такого разрешения. Это необходимо как для охраны интересов собственников (либо залогодержателей) земельных участков, так и для охраны ценных сельскохозяйственных земель, для предотвращения их выбытия из сельскохозяйственного производства. Необходимо определить, в частности, сроки и процедуру получения такого разрешения, включая процедуру согласования с соответствующими органами (природоохранитель-ными, санитарными и др.), информирование населения о предполагаемом изменении целевого назначения и использования земельного участка, порядок обжалования в суд отказа в выдаче разрешения на изменение целевого назначения земельного участка при совершении сделки с ним и т. д.
Урегулирование в земельном законодательстве порядка заключения сделок с сельскохозяйственными землями должно исходить из того, что условия пользования землями сельскохозяйственного назначения должны, по общему правилу, полностью сохраняться и при совершении сделок с ними. Это правило должно иметь общий характер и распространяться на любые сделки с сельскохозяйственными землями.
2. Требования, предъявляемые к сделкам по поводу земельных участков сельскохозяйственного назначения,— это порядок заключения сделок с земельными участками, находящимися в общей собственности, которая в настоящее время получила наибольшее распространение на землях сельскохозяйственного назначения. На совершение таких сделок необходимо согласие всех участников. Это на практике может в определенной мере затормозить оборот соответствующих земельных участков (особенно из состава земель сельскохозяйственных обществ и товариществ). В связи с этим необходима выработка правового механизма получения указанного согласия.
3. Требования, предъявляемые к заключению сделок с сельскохозяйственными землями,— это требования, относящиеся к форме и содержанию договора, его регистрации и возникновению прав на земельные участки, являющиеся предметом сделки.
Наряду с общими требованиями имеются и специфические, которые должны предъявляться к отдельным видам таких сделок (купля—продажа, аренда и др.). При этом возникает ряд вопросов, требующих законодательного регулирования. Так, по закону право на получение земельного участка для ведения крестьянского хозяйства имеют граждане, достигшие 18-летнего возраста, имеющие опыт работы в сельском хозяйстве и соответствующую квалификацию. Возникает вопрос: если земельный участок приобретается в общую собственность членов крестьянского хозяйства, то должны ли эти требования распространяться на всех сособственников либо только на главу хозяйства? Представляется разумным их распространять лишь на главу такого хозяйства. Действующее законодательство устанавливает предельные размеры земельных участков- для крестьянского хозяйства. Проект Земельного кодекса также предусматривает предельные размеры, которые, однако, не являются прямым препятствием для приобретения участка в большем размере, так как проект предусматривает взимание прогрессивного налога на это. В случае, если будет действовать запрет на превышение предельных размеров, по договору купли—'• продажи можно будет приобрести земельный участок, совокупная площадь которого с имеющимся земельным участком не превышает установленные пределы.
В настоящее время практически отсутствует правовое регулирование такого института земельного рынка, как ипотека сельскохозяйственных земель. Этот вопрос лишь частично решается в Указе Президента РФ «О дополнительных мерах по развитию ипотечного кредитования» от 28 февраля 1996 года. Учитывая социальную значимость обеспечения рационального использования сельскохозяйственных земель, необходимо решить в законе вопрос о цели использования средств, полученных под залог сельскохозяйственных земель, определить структуры, имеющие право выступать в роли залогодержателей, решить проблему правового статуса зданий и сооружений, находящихся на заложенной земле, а также проблему получения продукции и доходов с заложенных земельных участков, используемых для растениеводства.
Анализ правовых проблем выкупа земельных участков у сельскохозяйственных производителей для государственных и муниципальных нужд приводит прежде всего к выводу, что понятие «выкуп» применимо только к собственнику земли, а поняяие «изъятие» имеет более общее значение, так как применимо и к собственникам земли, и к лицам, использующим землю на других правовых основаниях. В действующем законодательстве употребляется понятие «изъятие (выкуп)». Соответственно, следует говорить об изъятии земель по отношению ко всем субъектам прав на землю, а о выкупе и возмещении убытков как о последствиях изъятия земель — в первом случае применительно к изъятию земли у собственника, а во втором — к изъятию земли у субъектов иных прав на землю. Следовало бы внести соответствующие изменения в действующее законодательство. Важное значение имеет порядок установления договорной (рыночной) цены выкупа изымаемого земельного участка. На практике он носит случайный характер (хотя и «по взаимной договоренности»). Поэтому целесообразно подвергать выкупаемые земли профессиональной оценке.
При разработке проекта Земельного кодекса РФ следует возродить институт временного занятия земель для проведения изыскательских работ. Это касается прежде всего сельскохозяйственных земель.
В реализации целей земельной реформы, в особенности в сфере сельского хозяйства, важная роль принадлежит правовому регулированию государственного управления землепользованием. Речь идет прежде всего о государственном кадастровом учете земельных ресурсов, территориальном планировании использования земли, контроле за обеспечением рационального использования и охраны земель. Особая значимость правовых институтов, регулирующих осуществление указанных функций, объясняется прежде всего тем, что эти институты должны представлять собой ту изначальную основу, на которой может строиться весь правовой механизм, постоянно обеспечивающий оптимальное соотношение между автономией частного собственника земли и государственным «вмешательством» в эту автономию в целях обеспечения общегосударственных и общественных интересов в использовании земли как важнейшего природного ресурса.
Одной из наиболее сложных задач, решаемых правом в рамках земельной реформы, является разработка специальных законов, определяющих порядок ведения государственного земельного кадастра, осуществления территориального планирования использования земельных ресурсов и государственного контроля за обеспечением их рационального использования и охраны. В настоящее же время ведение государственного земельного кадастра и осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель регулируются постанов- лениями Правительства РФ; территориальное планирование использования земли в городах регулируется на том же уровне. Территориальное планирование использованияяземель сельскохозяйственного назначения вообще не регулируетсяя В настоящее время имеется проект закона о государственном земельном кадастре, который существенно отличается характером регулирования кадастровых отношений в стране от действующего Положения о порядке ведения государственного земельного кадастра, утвержденного постановлением Правительства РФ 25 августа 1992 года. Основные отличия состоят в том, ччо, во-первых, задачи ведения кадастра — не только сбор и обработка информации о земле и использование ее государственными органами при осуществлении мероприятий, связанных с использованием и охраной земли, но и предоставление информации о землях и размещенной на них недвижимости заинтересованным физическим и юридическим лицам; во-вторых, в том, что учет земельных участков (единиц недвижимости) ведется на уровне государственной регистрации, регулируемой законом; в-третьих, в том, что устанавливается ответственность государства, соответствующих должностных лиц, а также физических и юридических лиц за нарушение законодательства о государственном земельном кадастре.