Статья: Проблемы законодательной техники в российской конституции и юридическая практика
Правовая природа Конституции как основы для юридической практики требует особой точности и тщательности в формулировке правовых предписаний, продуманности и логичности структуры документа, не допускает многозначности, расплывчатости и противоречивости его норм. Это - одна из аксиом современной юриспруденции. Ее забвение неизбежно деформирует правотворческую и правоприменительную деятельность, расшатывает правопорядок, подрывает престиж основного закона и превращает его текст в удобный объект для манипуляции со стороны представителей власти. Поэтому неслучайно подготовка и принятие конституций, как правило, занимают более значительное по сравнению с иными видами законотворчества время, не терпят поспешности и дилетантизма. Юридическая техника здесь должна быть на высшем уровне. Отвечает ли такому уровню Российская Конституция?
К сожалению, категорический утвердительный ответ дать нельзя. Многочисленные восторженные оценки нашего основного закона как правового акта, отвечающего самым строгим международным стандартам, встречающиеся не только в средствах массовой информации, но и в некоторых научных публикациях, не всегда обоснованы. Федеральная Конституция содержит немало изъянов юридико-технического плана, которые недопустимы для нормативного правового акта такого ранга. Остановимся на наиболее существенных из их числа.
Во-первых, логически ущербна структура документа. Если попытаться рационально объяснить замысел его разработчиков, то текст Конституции условно можно разделить на четыре взаимосвязанные и взаимообусловленные части. Первые три из них закрепляют элементы формы Российского государства (политический режим фиксируют главы 1 и 2, форму государственного устройства - глава 3, форму правления главы - 4, 5, 6 и 7), а четвертая регламентирует порядок вступления в силу, изменения и пересмотра Конституции (гл. 9 и Раздел второй). Однако в эту структуру абсолютно не вписывается глава 8, посвященная местному самоуправлению.
Почему данный институт поставлен в один ряд с ветвями государственной власти, хотя законодательная техника подсказывала необходимость закрепления всех его основных положений в ст. 12 Конституции? Вероятно, разработчики документа любой ценой хотели подчеркнуть особое значение местного самоуправления в системе российской демократии. Отсюда "однопорядковость" муниципальных образований органам государства, вытекающая из взаиморасположения данных институтов в структуре основного закона, должна поддерживать иллюзию "самостоятельности" муниципалитетов и их "автономности" от государственного аппарата.
Но подобное объективно невозможно при отсутствии в нашей стране гражданского общества и устойчивых демократических традиций. Включив в текст основного закона нормы, которые не имеют шансов последовательно и в полном объеме реализоваться на практике, разработчики Конституции стали "жертвами" собственного правового идеализма. Как следствие, предусмотренная ими модель оказалась крайне неэффективной, и сегодня муниципалитеты выступают либо "филиалами" государственных органов в первичных административно-территориальных единицах (если муниципальные образования и субъекты Федерации сотрудничают), либо становятся одним из инструментов борьбы за овладение государственной властью представителями региональных политических элит, как это происходит, например, в Приморском крае.
Кроме того, создатели текста Конституции не придумали ничего лучшего, как включить в гл. 7 "Судебная власть" положения, определяющие правовой статус прокуратуры, хотя юридическая природа указанного органа свидетельствует о его принадлежности к исполнительной ветви государственной власти. Нынешнее местонахождение института прокуратуры сбивает с толку не только не искушенных в юриспруденции граждан, пытающихся искать правосудия там, где его нет, и буквально "заваливающих" прокуроров вопросами, относящимися к компетенции суда. Оно порождает и бесплодные научные дискуссии об особом характере прокурорской власти в системе разделения властей в Российском государстве.
Указанных недостатков в области законодательной техники можно было избежать, если бы при подготовке документа ограничились закреплением в нем лишь порядка назначения Генерального прокурора в главах, посвященных полномочиям Президента и Федерального Собрания, а регламентацию иных вопросов сделали предметом федерального закона о прокуратуре. Это сняло бы все неясности в вопросе о конституционном статусе прокурорского надзора. Кстати, подобным образом поступили со Счетной палатой, что ничуть не ухудшило ее правового положения.
Во-вторых, в Конституции не всегда выдерживается единство терминологии, а также используются многозначные термины, затрудняющие правильное понимание обозначаемых ими правовых понятий. Так, представители субъектов Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания в Разделе первом именуются членами палаты, а в Разделе втором - депутатами, причем никаких объяснений подобного разнобоя и оснований для его существования документ не дает. Термин "закон" в одних случаях используется в значении "любой источник юридических норм" (ч. 1 ст. 19), в других - в точном его значении, обозначающем одноименный акт Федерального Собрания (ч. 1 и 2 ст. 56), в третьих - в значении "совокупность нормативных правовых актов (законодательство)" (ст. 54).
Последний термин ("законодательство") некорректно применен при формулировке отдельных положений ст. 71 и 72. Как известно, в юридической науке и на практике он обычно используется в двух значениях: в узком - как совокупность нормативных правовых актов высшей юридической силы (законов) и в более широком - как совокупность любых нормативных правовых актов вне зависимости от их иерархии. Например, в первом значении данный термин применен в ст. 3 Гражданского кодекса и в ст. 2 Уголовно-исполнительного кодекса, во втором - в ст. 2 Федерального закона "О защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и в ст. 2 Федерального закона "О пожарной безопасности". Однако для правильного понимания смысла ст. 71 и 72 Основного закона ни одна из упомянутых легальных трактовок термина неприменима, и мы вынуждены толковать его максимально широко, охватывая им не только нормативные правовые акты, но и все другие формы выражения юридических норм, признаваемые в нашем государстве. В противном случае можно прийти к абсурдному выводу, что ряд вопросов, отнесенных ст. 71 к исключительной федеральной юрисдикции, могут одновременно стать и предметами исключительного ведения субъектов Российской Федерации, если последние для их урегулирования воспользуются не нормативными правовыми актами, а другими источниками права (например, нормативным договором).
Неудачность рассматриваемого термина обусловливается еще и тем, что он не дает четкого критерия для отнесения регулируемых вопросов к конкретной отрасли законодательства. Общеправовой классификатор отраслей законодательства, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 16.12.1993 г. ò 2171 [1] такого критерия тоже не содержит, поскольку он подготовлен в целях унификации формирования эталонных банков данных, постоянно изменяется и не может служить юридической базой для определения отраслевой принадлежности общественных отношений [2]. Поэтому в юридической практике нередки споры между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации об относимости конкретных сфер социальной жизни к предметам той или иной отрасли законодательства. Одним из последних тому примеров в нашем регионе является ситуация, сложившаяся в результате принятия Областного закона "О прекращении прав собственности на земельные участки на территории Омской области" от 25.11.1998 г. [3]. Несмотря на то, что он был принят на основании пунктов "в" и "к" ст. 72, относящих земельное законодательство, а соответственно и вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, прокурор области его опротестовал, полагая, что данные отношения входят в предмет гражданского законодательства, отнесенного пунктом "о" ст. 71 основного закона к исключительному ведению федеральных органов власти [4].
Отмеченных проблем можно было избежать, если бы разработчики вместо термина "законодательство" последовательно использовали (как это сделано, например, в пунктах "г" и "д" ст. 71 или в п. "д" и "е" ч. 1 ст. 72) юридико-технический прием, в соответствии с которым компетенция Федерации и ее субъектов определяется лишь указанием на круг разрешаемых ими вопросов без конкретизации, какой из отраслей позитивного права и каким из его источников (законодательством, нормативными договорами и т.д.) эти решения опосредуются.
В-третьих, Конституция содержит противоречивые, взаимоисключающие положения. Например, ч. 2 ст. 38 определяет заботу о детях и их воспитание одновременно и как право, и как обязанность родителей. Учитывая разное содержание юридических прав и обязанностей (субъективное право - есть гарантированная субъекту мера возможного поведения, юридическая обязанность - это обеспеченная принуждением мера должного поведения), несовпадающие правовые последствия их нереализации (неиспользование права, в отличие от неисполнения обязанности, никаких мер принуждения не влечет), а также различие целей и стимулов, которыми руководствуются участники общественных отношений (управомоченный стремится в первую очередь удовлетворить собственные интересы, обязанный должен действовать в интересах управомоченного, чтобы не попасть под неблагоприятные юридические последствия), их слияние в единую "правообязанность" в принципе не возможно. Когда подобное "слияние", благодаря изъянам законодательной техники, все же имеет место, субъективное право гражданина (если нормой предусматривается "правообязанность" граждан) на практике замещается юридической обязанностью и, наоборот, юридическая обязанность органов государства и их должностных лиц (если речь идет о "правообязанности" агентов власти) трансформируется в их субъективное право.
Следует подчеркнуть, что в отечественной науке давно замечено несоответствие концепции "слияния" прав и обязанностей природе правового регулирования и установлена ее генетическая связь с административно-командными методами управления обществом [5]. Воспроизведение этой ошибочной теории в основном законе нашего государства не только сближает его с советскими конституциями, активно использовавшими идею единой "правообязанности" для выхолащивания субъективных прав граждан. Она противоречит и зафиксированному в ст. 18 Российской Конституции принципу определяющей роли прав и свобод человека и гражданина для правотворческой, исполнительной и судебной деятельности государства. Действительно, если права и свободы "слиты" с обязанностями, то обособленное их существование невозможно.
Не менее вредна концепции "слияния" прав и обязанностей и применительно к деятельности органов государства. Образцом ее лапидарного изложения служит позиция Ю.А. Тихомирова. "Правообязанность, - пишет он, - лучше всего выражает связь прав и обязанностей, поскольку права предоставляются субъекту публично-властных отношений для обязательной реализации. Если гражданин может не воспользоваться своими правами, то властный субъект не должен придавать их забвению. Он обязан осуществлять предоставленные ему права для обеспечения и защиты публичных интересов" [6].
Неверность приведенного суждения состоит в том, что осуществление власти трактуется в виде права соответствующего субъекта. Оно не учитывает объективного характера государственного управления как систематической, постоянной, непрерывной деятельности по упорядочению общественных отношений, которая не может осуществляться от случая к случаю и зависеть от усмотрения носителя властных полномочий. Поэтому юридические права властвующих субъектов не составляют ядра их правового статуса. Его образуют обязанности, хотя для содействия их эффективному осуществлению могут дополнительно предоставляться и субъективные права. Но последнее вовсе не означает, что содержание этих прав как гарантированных мер возможного (а не должного) поведения в публично-правовой сфере сливается с содержанием обязанностей.
Из вышеизложенного следует, что властвующий субъект вполне может "придать свои права забвению", если оно не сказывается на положительной эффективности управления, но не в состоянии столь же произвольно и безнаказанно проигнорировать исполнение управленческих обязанностей.
К сожалению, критикуемая концепция присутствует не только в научных работах, но и в решениях Конституционного Суда Российской Федерации [7]. Поэтому для внесения полной ясности в вопрос о природе публичных властных полномочий давно пришла пора законодательного закрепления презумпции, в соответствии с которой выполнение конкретных функций представителями государства является их юридической обязанностью, если нечеткость правовых формулировок, определяющих указанные функции, не позволяет однозначно определить их как право или обязанность.
Другой пример взаимоисключающих конституционных положений являют собой п. "в" ст. 71 и п. "б" ст. 72, которыми защита прав и свобод человека и гражданина, а также защита прав национальных меньшинств одновременно отнесены и к исключительной федеральной юрисдикции, и к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. В данном (как и в вышеупомянутом) случае налицо явное игнорирование логического закона исключенного третьего: исключительные полномочия потому и являются исключительными, что они не могут быть разделены их обладателем с кем бы то ни было!
В-четвертых, в Конституции необоснованно используются неюридические понятия, ухудшающие редакцию ее норм. Так, ч. 1 ст. 59 гласит, что защита Отечества является не только юридической обязанностью гражданина России, но и его долгом. По всей вероятности, разработчики документа полагали, что конституционное закрепление морального долга придаст рассматриваемой статье особый вес в сознании всех военнообязанных и позволит резко сократить случаи незаконного уклонения от обязательной военной службы. Несостоятельность этого заблуждения, выступающего еще одним ярким проявлением правового идеализма авторов документа, давно доказана не только юридической наукой, но и практикой реализации аналогичных "конституционных заклинаний" времен СССР и "суверенизации" РСФСР. Ни объявление защиты Отечества "священным долгом", а воинской службы - "почетной обязанностью" конституциями СССР 1936 и 1977 гг., ни полная замена правового термина "обязанность" моральной категорией "долг" в последней редакции Конституции России 1978 г. ничуть не отразились на повышении эффективности соответствующих правовых норм.
Перечисленные юридико-технические недостатки Конституции столь очевидны, что их наличие можно объяснить лишь невероятной спешкой при подготовке, обсуждении и принятии документа, а также отсутствием юридической и фактической возможностей для его профессиональной, грамотной редакционной правки. Активная деятельность Конституционного Суда не способна полностью исправить имеющиеся недочеты, поскольку он сам иногда оказывается "заложником" ошибочных конституционных формулировок.
Вместе с тем следует отметить, что, несмотря на рассмотренные и иные имеющиеся изъяны, Российская Конституция 1993 г. является безусловным шагом вперед на пути использования достижений юридической культуры по сравнению с предшествовавшими ей основными законами нашего государства.
Список литературы
СЗ РФ. 1995. 1. Ст. 46.
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 4 марта 1997 г. 4-П по делу о проверке конституционности ст. 3 Федерального закона от 18 июля 1995 г. "О рекламе" // СЗ РФ. 1997. 11 Cт. 1372.
Ведомости Законодательного Собрания Омской области. 1998. 4. Ст. 720.
Ведомости Законодательного Собрания Омской области. 1998. 4. Ст. 790.
Гукасян Р.Е. Концепция слияния прав и обязанностей и административно-командные методы управления // Сов. государство и право. 1989. 7. С. 29-32; Гукасян Р.Е., Петрова Л.В. К вопросу о повышении эффективности правовой науки // Сов. государство и право. 1990. 3. С. 112.
Тихомиров Ю.А. Публичное право. М.: БЕК, 1995. С. 142.
Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 26 января 1999 г. 11-О по запросу Ванинского суда Хабаровского края о проверке конституционности отдельных положений Уголовно-процессуального кодекса РСФСР // Российская газета. 1999. 23 марта.