Статья: Законодательное регулирование конституционно-правовой ответственности региональных и местных органов власти

В ст. 269 Закона об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ предусмотрены случаи и основания временного осуществления федеральными органами отдельных полномочий региональных органов, среди которых:

— стихийные бедствия и чрезвычайные ситуации, когда региональные органы власти отсутствуют или не могут быть сформированы;

— бюджетная задолженность свыше 30 % собственных доходов бюджета субъекта РФ в последнем отчетном году;

— нарушение субъектом, реализующим дотационные полномочия, Конституции РФ и федеральных актов, подтвержденное соответствующим судом.

Решение о возложении на федеральные органы региональных полномочий в первом случае принимается президентским указом, где должен быть четко определен перечень адресуемых федеральным органам полномочий и непосредственно указаны конкретные органы и должностные лица, а также срок, на который возлагаются эти полномочия. На федеральные органы не могут быть возложены вопросы, связанные с принятием учредительных актов регионов, установлением системы их органов власти, изменением статуса субъекта или границ между субъектами (п. 3 ч. 2 ст. 269 Закона). Во втором случае по ходатайству Правительства России решением Высшего Арбитражного Суда РФ вводится временная финансовая администрация. В третьем случае временное осуществление федеральными органами исполнительной власти региональных полномочий производится по решению Правительства РФ. Конституционность данных мер ответственности справедливо оспаривается в литературе.[23] Некоторые авторы утверждают, что возложение полномочий региональных органов на федеральные может быть истолковано как присвоение властных полномочий, что запрещает Конституция РФ (ч. 4 ст. 3).[24] Конечно, не следует демонизир овать вторжение Федерации в полномочия субъектов, так как именно Федерация в силу наличия суверенитета может принимать те меры, которые необходимы для сохранения государственной целостности, противодействия ненадлежащему осуществлению государственных полномочий, независимо от того, каким уровнем власти они реализуются. Именно поэтому указанная мера ответственности давно признана законодательством многих федеративных государств и применяется на практике (ФРГ, Индия).

Таким образом, федеральный законодатель заметно усиливает меры конституционной ответственности органов субъектов РФ, смещая полномочия в сторону Федерации, однако ответственность последней за невыполнение своих полномочий (ст. 71 Конституции РФ) законодательно не закреплена. Потому мы разделяем позицию ученых, утверждающих, что ответственность региональных органов власти должна быть уравновешена ответственностью органов федеральных.[25] Надлежит разработать механизмы ответственности Федерации, которыми могут стать, например, дополнительные выплаты региону, если субвенции или дотации были перечислены не полностью или несвоевременно, либо отзыв членов Совета Федерации региональным органом, а также отстранение от должности полпреда Президента РФ в федеральном округе по инициативе глав субъектов РФ (группы глав регионов при нарушении прав последних или законодательства). В любом случае, созрели политико-правовые предпосылки для разработки таких механизмов, что может явиться предметом отдельного исследования.

Ответственность органов местного самоуправления: законодательные основы и перспективы. Ответственность органов местного самоуправления перед государством ранее была предусмотрена ст. 49 Закона от 28 августа 1995 г. № 154‑ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а ныне регламентирована в ст. 72 одноименного Закона от 6 октября 2003 г. № 131‑ФЗ,[26] закрепляющей, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими федеральной Конституции, федерального, регионального законодательства и устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.

В прежнем Законе указывалось на наличие вредных последствий незаконных действий или решений, повлекших нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина, предусматривалось вынесение письменного предупреждения о возможном досрочном прекращении полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, на которое указанные лица должны были отреагировать в течение месяца.

Роспуск представительного органа местного самоуправления осуществлялся законом субъекта РФ либо федеральным законом, а отрешение главы муниципального образования от должности — указом (постановлением) губернатора, за исключением глав муниципальных образований — столиц и административных центров субъектов РФ, либо указом Президента России. В новом Законе федеральные органы выведены из механизма применения такой ответственности, право принятия решений сохранено за региональными органами государственной власти, не требуется установления негативных последствий нарушения закона, «выпала» стадия вынесения предупреждения выборным лицам местного самоуправления.

Статья 73 нового Закона определяет: в случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции России, федеральному или региональному законодательству, уставу муниципального образования, а указанный представительный орган в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного этим решением срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, руководитель субъекта России в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения вышеуказанного решения, вносит в региональный парламент проект закона субъекта РФ о роспуске местного представительного органа.

Как видим, законодатель усложнил процедуру роспуска, предусмотрев наличие как минимум двух судебных решений, возможность законодательной инициативы только главы региона при принятии закона о роспуске, увеличил срок на выполнение судебного решения местным представительным органом до трех месяцев, установил четкие основания для его роспуска законом субъекта РФ. Законодатель оставил органам местного самоуправления право обжаловать в суд решение регионального парламента о роспуске.

Исходя из решений КС, такой подход не противоречит федеральной Конституции. Как отмечалось, в Постановлении от 16 октября 1997 г. Суд указал, что прекращение именно законом полномочий выборного органа местного самоуправления является существенной гарантией.

В то же время данный механизм имеет ряд недостатков, среди которых отсутствие ответственности местного представительного органа за систематическое издание незаконных актов, определение в качестве основания ответственности факта неисполнения судебного решения, а не издания незаконных актов и пр.[27] Должно получить поддержку предложение С. Д. Князева закрепить в качестве самостоятельного основания роспуска уклонение депутатов или их части от проведения заседаний.[28]

Таким образом, права представительного органа гарантированы как требованием о наличии двух судебных решений, так и усложненным порядком роспуска, а также возможностью обжалования закона о роспуске в суд. Однако возможна ситуация, когда глава муниципального образования (местной администрации) наложил вето на акт, принятый представительным органом во исполнение решения суда, тогда местный парламент не должен привлекаться к ответственности, хотя закон и не содержит условий, исключающих ответственность представительного органа.[29]

Согласно ст. 74 Закона 2003 г. глава субъекта РФ издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случае:

1) издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным и региональным законам, уставу муниципального образования, если такое противоречие установлено соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению данного решения;

2) совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий (в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера), влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности России, ее национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства, нецелевое расходование субвенций из федерального или регионального бюджета, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Как следует из анализа процедуры отрешения главы муниципального образования, она отличается от механизма роспуска местного представительного органа как основаниями (не только принятие акта, но и совершение определенных противоправных действий), так и сроками исполнения судебных решений, а также ненадобностью второго судебного решения, подтверждающего факт неисполнения первого судебного решения (этот факт устанавливается главой субъекта РФ). Срок, в течение которого глава региона издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда. Закон предоставляет главе муниципального образования право обжаловать решение об отрешении в суд.

Важно обратить внимание и на то, что новый Закон устанавливает ответственность не только главы муниципального образования, но и главы местной администрации, который может быть не выборным, а назначенным по контракту.[ 30] Также, в отличие от прежнего, новый Закон не предусматривает возможности назначения главой субъекта РФ временно исполняющего обязанности главы муниципального образования. Потому вопрос об исполнении таковых может остаться открытым в случае, если устав муниципального образования данную ситуацию не оговаривает. Скорее всего, законодатель исходил из добросовестности и полноты муниципального правотворчества, что, к сожалению, не всегда имеет место быть.

Следует отметить, что законодателем осталась нерешена проблема ответственности главы муниципального образования за незаконные решения, оформленные постановлением представительного органа, который он возглавлял и/или имеет (имел) в нем большинство сторонников. Речь о том, что таким образом глава муниципального образования располагает возможностью форсировать принятие незаконных решений или, наоборот, затягивать принятие важных решений, ссылаясь на то, что они должны приниматься коллегиально местным представительным органом. Именно в таких случаях затруднительно определить субъекта, подлежащего уголовно-правовой и административной ответственности. Главу привлечь к такой ответственности нельзя, поскольку решения приняты представительным органом. Последний, будучи органом коллегиальным, не является субъектом уголовно-правовой или административной ответственности. Поэтому законодателю следует разработать механизм юридической ответственности главы муниципального образования в таких ситуациях, обратив внимание не только на органы, формально принимающие незаконные решения, но и на субъектов, инициирующих эти решения или, напротив, блокирующих принятие надлежащих решений.

Серьезной законодательной новеллой явилась возможность временного осуществления отдельных полномочий местного самоуправления органами государственной власти. Прежние законодательные акты, а также решения КС такую возможность исключали. Так, в Постановлении от 30 ноября 2000 г. по «курскому делу» Суд подчеркнул, что исходя из положений ст. 12, 130 Конституции РФ вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления и население непосредственно, а не органы государственной власти.[31] В то же время новый Закон не предусмотрел возможность передачи местных полномочий региональным органам власти в тех случаях, когда их реализац ия на уровне субъекта РФ более целесообразна.[32]

Тем не менее в Законе четко прописаны условия, при которых полномочия местных органов переходят к органам государственной власти субъектов РФ, среди них: отсутствие местных органов в связи с чрезвычайными обстоятельствами; наличие крупной (более 30 % собственных доходов бюджета) бюджетной задолженности или задолженности по исполнению бюджетных обязательств (более 40 % ассигнований в отчетном бюджетном году);[33] нецелевое расходование бюджетных средств при р еализации отдельных государственных полномочий. В первом случае решение принимает глава региона по представлению местного или регионального представительного органа.[34] Во втором случае по ходатайству компетентного органа решением арбитражного суда субъек та РФ вводится временная финансовая администрация сроком до одного года в целях восстановления платежеспособности муниципального образования. В третьем случае решение принимается высшим исполнительным органом региона с одновременным изъятием соответствующих субвенций. Муниципалитет может обжаловать в судебном порядке принятые государственными органами решения.

Следует поддержать мнение В. С. Кашо о наличии целого ряда проблем, которые не решены на законодательном уровне: «В каких случаях местный бюджет будет утверждать представительный орган, в каких — законодательный орган субъекта, продолжает ли работу глава муниципального образования, исполнительный орган местного самоуправления и какие полномочия они осуществляют, какие конкретно полномочия могут осуществлять органы государственной власти — представляется нелогичным, что при нарушениях в осуществлении отдельных государственных полномочий у органов местного самоуправления отбираются собственные полномочия... по решению вопросов местной жизни».[35]

Также необходимо уточнить основания для изъятия соответствующих полномочий в случае нецелевого использования бюджетных средств, ведь иногда нецелевое использование является вынужденной мерой (ремонт прорванной теплотрассы осуществляется за счет субвенций). Другая проблема, не решенная законом: как быть в том случае, когда местная администрация саботирует, тормозит исполнение бюджета, принято?