Статья: Защита конкуренции на рынке земли

Буквальное толкование цитируемой нормы приводило к тому, что к нарушениям антимонопольного законодательства следовало относить и такие акты и действия органов публичной власти, которые ущемляли (могли ущемлять) интересы хозяйствующих субъектов и граждан, но никоим образом не влияли на конкуренцию. Это позволило частным лицам обращаться с заявлениями в антимонопольный орган в связи с неправомерными (и незаконными) актами (действиями) органов публичной власти, которые не были связаны с ограничением конкуренции. Как правило, вопрос о полномочиях антимонопольного органа оценивать акты прочих органов публичной власти в судебных спорах не рассматривался.(21) Смеем предположить, что такое неоправданное расширение функций антимонопольного органа стало по меньшей мере одной из причин, по которой рассматриваемая статья была изложена в иной редакции.

Новая формулировка запрета стала применяться к актам и действиям, которые «могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов».(22) Таким образом, во главу стали ставиться нарушения, не только негативным образом затрагивающие интересы участников товарных рынков, но и ограничивающие (недопускающие или устраняющие) их конкуренцию. Но, как свидетельствует известная нам судебная арбитражная практика,(23) внесенные изменения не переломили сложившийся подход. Примечательно, что даже после вступления в силу новой редакции Закона о конкуренции 1991 г. Верховный Суд РФ, по всей видимости по ошибке, разрешал один из споров исходя из первоначальной редакции статьи.(24)

Сохранение тенденции защищать ущемленные интересы отдельных лиц мы связываем с тем, что Закон о конкуренции 1991 г. не давал ответа на вопрос, что понимается под ограничением конкуренции. Одновременно с этим антимонопольный орган исходил из слишком широкой трактовки понятия «ограничение конкуренции» и относил к нему любые акты и действия органов публичной власти, которые создавали дополнительные трудности или затраты для хозяйствующих субъектов. По сути, ограничение конкуренции заключалось в любом ущемлении интересов частных лиц. В отдельных случаях это мнение разделяется и судами.

Так, из постановления Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 10 ноября 2004 г. по делу № Ф04-8027/2004(6112-А45-23) следует, что суд кассационной инстанции согласился со следующей логикой антимонопольного органа. Мэрия г. Новосибирска неправомерно потребовала плату за согласование места размещения объекта и ущемила интересы двух хозяйствующих субъектов. Последствием неправомерных действий мэрии могло стать ограничение конкуренции на рынке бытовых услуг. Это объясняется тем, что оплата предварительного согласования, не предусмотренная нормами Земельного кодекса РФ, возлагает на пострадавших лиц дополнительные издержки в сравнении с их конкурентами, тем самым ставя последних в более выгодное положение.

Очередные изменения в содержание запрета были внесены в связи с принятием Закона о конкуренции 2006 г. В текущий момент стали пресекаться только те акты (действия и бездействия), которые приводят (могут привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.(25) Однако проблема, касающаяся расширительного толкования таких актов (действий и бездействий), сохраняется, так как Закон о конкуренции 2006 г. не дает дефиницию «ограничение конкуренции», а лишь указывает на признаки ограничения конкуренции.(26) При этом при ограничении конкуренции предполагается участие только хозяйствующих субъектов, тогда как возможность органов публичной власти в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке упускается из виду.

Принимая во внимание изложенные обстоятельства, наиболее важным вопросом, связанным с запретом административных ограничений, остается определение того, какие акты, действия и бездействия приводят к негативным последствиям для конкуренции, а какие не оказывают на нее никакого воздействия.

С этим вопросом сталкиваются и суды, которые рассматривают дела, касающиеся административных ограничений, в том числе в сфере оборота земли.

Земля в судебных делах о защите конкуренции

Нам удалось обнаружить незначительное количество споров о земле, в которых одна из сторон ссылалась на нарушение Закона о конкуренции 1991 г. При этом почти во всех делах такого рода непременно упоминалась ст. 7, в которой содержится запрет на административные ограничения конкуренции и сходная по содержанию со ст. 15 Закона о конкуренции 2006 г.

Несмотря на скудный характер материалов,(27) дела можно разделить на несколько основных категорий:

споры об установлении дифференцированного размера арендной платы;(28)

судебные процессы, касающиеся обвинений органов публичной власти в манипуляциях при выделении земельных участков;(29)

разбирательства об изъятии земли и создании преимуществ для конкретного хозяйствующего субъекта;(30)

дела о монополизации услуг в сфере земельных отношений;(31) и

споры, связанные с требованиями платежей в связи с выделением земельных участков.(32)

Характерно, что антимонопольный орган часто проигрывает дела, не сумев привести достаточных доказательств того, что то или иное административное ограничение негативным образом влияет на конкуренцию. В частности, в судебном порядке было успешно оспорено предписание антимонопольного органа, вынесенное в связи с принятием постановления о ставках арендной платы. В постановлении размер арендной платы ставился в зависимость от формы собственности арендатора, частным лицам противопоставлялись государственные и муниципальные предприятия и учреждения. В ходе разбирательства антимонопольный орган не смог доказать наличие конкурентов, относящихся к разным категориям арендаторов, а следовательно, возможность ограничения конкуренции в результате принятия подобного постановления.(33)

Участие частных лиц в делах о нарушениях антимонопольного аконодательства

Хозяйствующие субъекты должны играть важную роль в привлечении внимания антимонопольного органа к фактам административных ограничений. Для этого они располагают таким средством защиты своих интересов, как обращение в антимонопольный орган с заявлением о нарушении антимонопольного законодательства.(34) Такое заявление может быть подано в том числе и при создании органами публичной власти административных ограничений.

Антимонопольный орган в обязательном порядке должен рассмотреть такое заявление в течение одного месяца со дня его представления(35) и принять решение:

возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства; или

об отказе в возбуждении дела в связи с отсутствием признаков его нарушения.(36)

В любом случае решение антимонопольного органа должно быть доведено до сведения заявителя.(37)

Если в результате анализа дела специально создаваемая в антимонопольном органе комиссия(38) обнаружит нарушение антимонопольного законодательства, она выдает ответчику по делу предписание,(39) обязательное для исполнения.

Контроль над исполнением выданного предписания осуществляет антимонопольный орган.(40) Если предписание не будет исполняться нарушителем, на него может быть наложена административная ответственность.(41)

Заключение

Таким образом, антимонопольное законодательство предоставляет хозяйствующим субъектам достаточно оперативное и не влекущее существенных дополнительных издержек в сравнении с судебным порядком средство защиты своих интересов в случаях, когда органы публичной власти устанавливают административные ограничения их деятельности. Поскольку такие барьеры достаточно часто принимаются в сфере оборота земли, такая мера служит дополнительной гарантией интересов участников этого рынка. Вместе с этим названное средство защиты должно отвечать целям антимонопольного регулирования и носить ограниченный характер действия, поскольку должно применяться только тогда, когда имеют место акты и (или) действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Для этого антимонопольному органу и судам необходимо выработать четкую позицию по поводу того, какие акты, действия и бездействия влекут негативные последствия для конкуренции, а какие не влияют на конкурентное положение хозяйствующих субъектов.

Список литературы

Роль органов местного самоуправления обусловливается тем, что они могут распоряжаться не только землей, которая отнесена к муниципальной собственности, но и участками, государственная собственность на которые не разграничена (п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»).

Информация опубликована на сервере Федерального агентства кадастра объектов недвижимости: http://www.kadastr.ru/upload/www/files/diagrams/RF/rf_formsobs.JPG

О хронологии антимонопольной политики см.: Machlup, Fritz. The Political Economy of a Monopoly, Baltimore: The Johns Hopkins Press, 1967,pp. 185—193.

Помимо определения «аффилированные лица», приведенного в ст. 4.

Для целей настоящей статьи под «органами публичной власти» понимаются федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

Часть 1 ст. 1 Закона о конкуренции 2006 г.