Дипломная работа: Актуальные вопросы управления автономным учреждением
Задачами, с помощью которых будут решены поставленные цели следующие:
- рассмотрение Закона № 174-ФЗ;
- выявление специфических черт автономного учреждения от бюджетного сектора, дискуссий в ходе принятия Законопроекта об автономных учреждениях, отличие автономного учреждения от иных организационно-правовых форм;
- выявление пробелов в законодательстве об автономных учреждениях;
- рассмотрение органов управления автономным учреждением на примере автономного образовательного учреждения.
Объектом исследования выступает правовое положение автономного учреждения, регулирование институтом управления автономным учреждением. Предметом являются автономные учреждения, структура и специфика органов управления автономного учреждения.
Методологическую основу исследования составляют научные труды в области гражданского права. В работе использованы общие и частные методы исследования, в том числе, историко-юридический, системно-правовой и другие, системный анализ изучаемых явлений и результатов. В процессе исследования использовались такие общенаучные методы и приемы как научная абстракция, анализ и синтез, сравнения и др.
По степени изученности данной проблематики можно сказать, что данная тема в силу своей новизны, не достаточно разработана в научной литературе и требует дальнейшего развития и обоснования. Что касается вопросов управления автономным учреждением, то данная проблематика остается дискуссионной да данный момент, так как законодательство об автономных учреждениях имеет свои пробелы и недоработки в данной сфере.
При написании дипломной работы были использованы научные труды ученых-специалистов в области гражданского права: Т.В. Абанкиной, Е. Арсюхина, А.Л. Бердашкевич, Н.И. Булаева, С.А. Бурлакова, Е.М. Бурундуковой, А.Б.Вифлеемского, Н.С. Григорьевой, Т.А. Гусевой, В.В. Залесского, Л.Зуйковой, В.В. Кваниной, А.А. Кирилловых, А.К. Клюева, С.В. Курова, М.А.Лукашенко, Г.В. Манасян, Л.А. Новосёловой, Н.Б. Озеровой, В.Ю. Панченко, Е.А. Пыхова, И.Н. Токарева, К.Г. Чагина, С.И. Феклина и многих других авторов.
ГЛАВА I. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ АВТОНОМНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ
1.1 Обзор Федерального Закона "Об автономных учреждениях"
В соответствии с действующим законодательством одним из принципов государственной политики в социальной сфере является наличие автономии юридических лиц. Под автономией, прежде всего, понимается независимость в управлении, которой государство наделяет некоммерческие организации для осуществления ими социальных функций и, в свою очередь, инвестируя в данную сферу, закладывает основы стабильного экономического и культурного развития общества. Однако нормативы финансирования, установленные законодательством, государством систематически не выполняются.
В начале 90-х годов XX века целях сохранения существующей системы некоммерческим организациям в России было разрешено осуществлять предпринимательскую деятельность. Следующим шагом в данном направлении стал поиск новой организационно-правовой формы и её учреждение, с одной стороны, путем наделения большими финансовыми и хозяйственно-распорядительными полномочиями, а с другой - путем отказа от ее финансирования. Данный поиск закончился принятием Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" и № 175-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений" [25, с.16].
Законы эти вызвали огромное количество дискуссий, были организованы кампании и митинги протеста. В связи с этим возникает закономерный вопрос, выгодно ли появление автономных учреждений обществу, образовательной системе, как это скажется на управлении, финансировании, процессе обучения, работниках и обучающихся.
Первоначально проекты законов о государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях были инициированы в недрах Центра стратегических разработок в ведомстве Г. Грефа, и их авторы исходили из двух несколько противоречивых предпосылок. Первая заключается в том, что если, к примеру, образовательные учреждения оказывают "услуги" и коммерческая составляющая достаточно велика, то пусть они будут чистыми субъектами рынка, а государству за их деятельность отвечать не надо. Заодно и бюджетные средства можно сэкономить. И, наконец, вторая мысль, которую часто высказывал, министр образования, А.А. Фурсенко: "Нехорошо зарабатывать деньги на государственной собственности". Но на это высказывание следовало очень логичное возражение руководителей образовательных учреждений, особенно ректоров, о том, что они готовы отказаться от коммерческого приема, но при условии, что они будут финансироваться полностью, а не на уровне 40-45% от необходимой потребности обеспечения бюджетного приема [12].
Авторы проектов утверждали, что основная цель введения автономного учреждения состоит в том, чтобы увеличить свободу, к примеру, образовательных учреждений в распоряжении собственностью и средствами, но за это органы власти уменьшают свою ответственность за результаты деятельности автономного учреждения, то есть снимается субсидиарная ответственность государства.
Законопроект, справедливо окрещённый "троянским конём приватизации", предполагает превращение в автономные учреждения организаций образования, науки, культуры и социальной защиты, что возможно приведёт к следующим результатам. Так, во-первых, утрата сохранившихся в законодательстве налоговых льгот для организаций социальной сферы и целого ряда социальных гарантий для граждан, включая отсрочки от призыва на военную службу, досрочные пенсии для педагогов и медиков и т. д. Все эти льготы и гарантии не распространяются на автономные учреждения. Во-вторых, новый виток коммерциализации социальной сферы, массовое вытеснение бюджетных, то есть бесплатных для гражданина, социальных услуг и замена их платными. В-третьих, фактическая ликвидация конституционного права граждан на бюджетное образование. Конституция России гарантирует это право лишь тем, кто учится (воспитывается) или лечится в государственных или муниципальных учреждениях, но отнюдь не в автономных учреждениях. В-четвёртых, снятие запрета на приватизацию, который установлен законом для государственных и муниципальных образовательных учреждений. В законопроекте об автономных учреждениях прямо прописан и один из путей такой приватизации - банкротство. Приватизация же образования немедленно сделает его полностью платным и лишит будущего многие миллионы детей из семей с низкими и средними доходами. И, наконец, скачкообразный рост коррупции в социальной сфере. Согласно законопроекту, именно чиновники будут решать: превращать государственное учреждение в автономное учреждение или оставить его в прежнем статусе; какое имущество государственного или муниципального учреждения отнести к разряду особо ценного, а какое разрешить продавать [41].
Однако, несмотря на все недовольства со стороны общества, с 8 января 2007 г. законы вступили в силу (некоторые изменения в другие законодательные акты - с 1 января 2007 г.). Не остались без внимания, такие важные правовые акты, как Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Закон от 10 июля 1992 г. № 3266-1 "Об образовании", Закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", Закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании".
Одна из особенностей принятого Закона № 174-ФЗ заключается в наличии в его тексте многочисленных ссылок, в соответствии с которыми Правительству Российской Федерации предлагается разработать дополнительные нормативные правовые акты, устанавливающие различные правила (порядки, нормы и нормативы), регламентирующие создание и функционирование государственных (федеральных и субъектов Российской Федерации) и муниципальных автономных учреждений.
В настоящее время формирование нормативного и методического обеспечения процесса создания автономных учреждений в основном находится в стадии завершения.
Так, Правительством Российской Федерации принято шесть подзаконных акта (в хронологическом порядке):
- постановление от 28 мая 2007 г. № 325 "Об утверждении формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения";
- постановление от 31 мая 2007 г. № 337 "О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения";
- постановление от 10 октября 2007 г. № 662 "Об утверждении Положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального автономного учреждения";
- постановление от 18 октября 2007 г. № 684 "Об утверждении Правил опубликования отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании закрепленного за ним имущества";
- постановление от 24декабря 2007 г. № 924 "Об утверждении Правил подготовки предложений о создании федеральных автономных учреждений путем изменения типа существующих федеральных государственных учреждений";
- постановление от 18 марта 2008 г. № 182 "Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания".
В результате получена новая правовая конструкция, которая предполагает:
1. Объединить преимущества государственного учреждения с возможностями коммерческих организаций.