Дипломная работа: Формирование волеизъявления избирателей на выборах в органы публичной власти в Российской Федерации

В процессе реализации законодательных предписаний в сфере избирательного права возникает немало проблем, связанных именно с темой предвыборной агитации, которые требуют пристального внимания представителей науки и практики. В целях обозначения некоторых из них и предложений по их решению представляется целесообразным рассмотрение вопросов предвыборной агитации в рамках тематических блоков, в сравнении со схожими и пересекающимися понятиями и с выделением специфических особенностей данного института, существующих в России на данный момент.

1.2 Информационное обеспечение выборов в Российской Федерации

Информация, ставшая неотъемлемой частью повседневной жизни любого человека, занимает особое место и в избирательном процессе. Между участниками избирательной кампании в ходе обмена информацией о выборах возникают специфические правоотношения, обладающие признаками как информационных, так и избирательных. По мнению С.В. Большакова и А.Г. Головина, они являются избирательными правоотношениями информационного характера, или, иначе говоря, избирательными информационными правоотношениями .[9]

Согласно статье 44 Федерального закона об основных гарантиях информационное обеспечение выборов включает в себя информирование избирателей, предвыборную агитацию и способствует осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов.[10]

Концепция института информационного обеспечения выборов с выделением двух составляющих в виде информирования избирателей и предвыборной агитации, впервые была закреплена в 2002 году в действующем Федеральном законе об основных гарантиях. Эта концепция, направленная на наиболее полное регулирование избирательных информационных отношений, была реализована в связи с необходимостью адекватной реакции на проведение «грязных» предвыборных агитационных кампаний, «информационных войн».[11]

В настоящее время федеральное законодательство закрепляет принципы информирования избирателей: объективность, достоверность, соблюдение равенства прав кандидатов, избирательных объединений, а также свободу деятельности организаций средств массовой информации по информированию избирателей.[12] Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 30 октября 2003 года № 15-П подтвердил конституционность этих положений и закрепил специальные цели предвыборной агитации, а именно: склонение избирателей в определенную сторону, обеспечение поддержки или, напротив, противодействия конкретному кандидату, избирательному объединению, а также направленность на поддержку либо на противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению. При этом действия, имеющие такую цель, должны быть обусловлены «объективно подтвержденным умыслом добиться конкретного результата на выборах».

Принцип равенства кандидатов, политических партий при информировании избирателей нарушается в случае несбалансированной подачи информации о кандидатах, политических партиях, предвзятого подхода к различным кандидатам, политическим партиям. Поэтому представители средств массовой информации, действуя на основе редакционной независимости и вырабатываемых журналистским сообществом норм саморегуляции, то есть правил профессии и этических принципов, должны занимать этичные и взвешенные позиции и освещать избирательные кампании справедливым, сбалансированным и беспристрастным образом.[13]

Таким образом, принцип равенства кандидатов, политических партий при осуществлении организациями средств массовой информации информирования избирателей означает недопустимость замалчивания общественно значимой информации об одних кандидатах, политических партиях в сочетании с обилием информации о любых, даже о самых незначительных действиях других кандидатов и (или) партий, обнародования имеющейся негативной информации об одном кандидате и замалчивание аналогичной информации о другом и тому подобное.[14]

Отсутствие четких правовых критериев разграничения информационных и агитационных материалов в ранее действовавшем законе позволяло недобросовестным представителям средств массовой информации вести активную предвыборную агитацию под предлогом необходимости объективного информирования граждан. Стоит отметить, что в американской практике аналогичная ситуация существует и по сей день. В избирательном праве США вообще не ставится вопрос о разграничении информирования избирателей и предвыборной агитации, законодательном закреплении таких принципов информирования избирателей, как объективность, достоверность, соблюдение равенства прав кандидатов. Средства массовой информации активно пользуются непоколебимым принципом свободы слова и прессы, закрепленном в Конституции США[15] .

Американский политический обозреватель Гленн Гринвольд отмечает узкий подход прессы к освещению предвыборной тематики, выражающийся в полном отсутствии информации о деятельности кандидатов, объективно имеющих шансы набрать существенный процент голосов, но по каким-либо причинам не вызывающим симпатию у представителей средств массовой информации. В то же время преимущества кандидатов, позиции которых они поддерживают, беспрерывно освещаются для широкой публики. Прогнозы результатов предстоящих выборов также являются однобокими – одни кандидаты заранее позиционируются как безусловные победители предвыборной гонки, судьба других сводится к полному провалу на выборах – что, в конце концов, оказывает влияние на фактический исход голосования, а в результате, такие активные прогнозы становятся реальностью. Таким образом, оставляя определенных кандидатов за рамками информационного освещения, средства массовой информации навязывают избирателям политическую позицию с помощью идеи о заранее предопределенных итогах голосования, а не осуществляют их объективное информирование.[16] Однако, несмотря на озвучивание такого существенного недостатка экспертами и теоретиками, американский законодатель продолжает игнорировать сложившуюся ситуацию.

В России средства массовой информации, осуществляя информирование избирателей, должны обеспечить соблюдение принципов и целей информирования избирателей, а также не допускать, чтобы в их информационных материалах содержались формально определенные признаки предвыборной агитации. На практике разграничение информационных и агитационных материалов оказывается непростой задачей. Избирательные комиссии сталкиваются с необходимостью рассмотрения жалоб и споров о содержании тех или иных материалов, поскольку часто выделения формальных признаков предвыборной агитации оказывается недостаточно для решения вопроса.

Помимо непосредственных призывов к голосованию за или против кандидатов, за избирательные объединения или против них, статья 48 Федерального закона об основных гарантиях относит к агитации и другие действия, к примеру, распространение информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате в сочетании с позитивными или негативными комментариями.[17] Квалификация такого действия, однако, представляется довольно субъективной.

В законе отсутствует четкое определение содержания понятия «комментарии», ведь они могут быть выражены не виде непосредственной положительной или отрицательной оценки какой-либо деятельности с помощью элементарных категорий «хорошо» и «плохо», а косвенно, то есть с помощью дополнительного освещения последствий или результатов такой деятельности. Простейшим примером в данном случае может послужить репортаж об общественно-значимых мероприятиях, осуществляемых какой-либо политической партией, выдвинувшей список кандидатов на выборах в органы власти (организация общегородского праздника, совмещенного с крещенскими купаниями), где, наряду с информацией об общем ходе мероприятия и количестве посетивших его граждан, присутствует мнение автора об оздоровительных функциях и важности проведения подобных акций. С одной стороны, это, безусловно, является положительной оценкой деятельности партии, но не прямой, а соответственно, не обязательно подпадающей под понятие «позитивный комментарий».

Еще одним действием, отнесенным статьей 48 Федерального закона об основных гарантиях к предвыборной агитации является распространение информации о деятельности кандидата (кандидатов), не связанной с профессиональной деятельностью или исполнением своих служебных (должностных) обязанностей.[18] Судебная практика Верховного Суда РФ по делам, которые касаются распространения информации о деятельности, связанной с исполнением должностных обязанностей лицами, замещающими высокие государственные посты, высшие должности в органах местного самоуправления, довольна обширна. При этом Верховный Суд придерживается позиции, что само по себе освещение такой деятельности средствами массовой информации в период избирательной кампании без наличия специальной агитационной цели (побуждения избирателей голосовать за кандидатов или их списки) не является предвыборной агитацией и подпадает под определение информирования избирателей.[19]

Однако агитационная цель – понятие довольно субъективное, так как представляет собой отношение лица к совершаемому действию, его ожидания, возможность предвидения последствий какого-либо действия, желание достичь определенного результата. Мотивация человеческого поведения исключительно многообразна, а материальное подтверждение наличия у определенного субъекта агитационной цели (в виде ее прямой формулировки, зафиксированной каким-либо образом) редко присутствует. Соответственно, доказать наличие такой цели на практике оказывается сложным.

ЦИК РФ разработаны Рекомендации для избирательных комиссий субъектов РФ по предупреждению и пресечению нарушений в сфере изготовления и распространения агитационных материалов в период избирательных кампаний, иных нарушений в сфере информационного обеспечения выборов (далее – Рекомендации). В соответствии с их положениями наличие либо отсутствие агитационной цели во всех случаях подлежит установлению судами общей юрисдикции и (или) иными правоприменительными органами (прежде всего избирательными комиссиями) при оценке ими тех или иных конкретных действий как противозаконной предвыборной агитации. При этом единственным основанием для однозначной констатации избирательной комиссией факта наличия специальной агитационной цели у указанных субъектов является наличие в материалах и сообщениях теле- и радиопрограмм, периодических печатных изданий призывов со стороны представителей организации, осуществляющей выпуск СМИ, голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов либо против него (них).[20]

Во всех остальных случаях, соответственно, материалы подвергаются исключительно субъективной оценке представителями судебных органов и избирательных комиссий. В Рекомендациях приводится лишь несколько примеров, позволяющих установить присутствие агитационной цели в деятельности представителей СМИ:

· Наличие вопросов журналиста к интервьюируемому, носящих провокационный характер, то есть предполагающих ответ, способный иметь агитационный эффект (особенно если интервьюируемый относится к категории лиц, которым запрещено проведение предвыборной агитации, например, является лицом, замещающим государственную должность). Примерами могут служить вопросы: «За кого Вы будете голосовать на предстоящих выборах?», «Какой политической партии Вы отдаете предпочтение?», «Что, по Вашему мнению, ждет страну (область, город и т.п.) в случае победы на выборах определенного кандидата (политической партии)?», «Чья победа на выборах наиболее желательна?» и т.п.

· Выбор журналистом (редакцией) провоцирующих тем для интервью (например, интервью с высшим должностным лицом субъекта федерации, посвященное теме текущей избирательной кампании по выборам депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти этого субъекта и расстановке политических сил на этих выборах).

· Систематическое (в нескольких номерах периодического печатного издания, нескольких выпусках теле- или радиопередачи) и тенденциозное (с устойчивым преобладанием позитивных или же негативных оценок) освещение конкретной, имеющей непосредственное отношение к избирательным кампаниям кандидатов, избирательных объединений, темы одним автором (скорее – агитационная цель автора, хотя не исключена и цель редакции).

· Явно тенденциозная компиляция материалов разных авторов, посвященных конкретной, имеющей непосредственное отношение к избирательным кампаниям кандидатов, избирательных объединений, теме (скорее – агитационная цель редакции, хотя не исключена и цель отдельных авторов).

· Систематическое описание на протяжении длительного времени (но в рамках избирательной кампании) возможных последствий дальнейшего «нахождения у власти» определенного лица или политической силы или «прихода к власти» иного лица, иной политической силы.

· Чрезмерно частое появление в печати или эфире аналитических материалов, посвященных выборам (точнее – избирательным кампаниям кандидатов, избирательных объединений), специальных (явно «под выборы») информационно-аналитических программ, на которые не распространяются требования к информационным программам в сфере информирования избирателей, что и может быть использовано с агитационной целью.

· Другие примеры, перечень которых не является исчерпывающим.[21]

Безусловно, данные Рекомендации в некоторых случаях позволяют избирательным комиссиям однозначно квалифицировать действия определенного лица как предвыборную агитацию, однако чаще встречаются случаи, которые их положения не охватывают. Например, в ходе избирательной кампании по выборам депутатов Тюменской городской Думы пятого созыва, состоявшихся 2 марта 2008 года, в выпуске новостей на одном из телеканалов вышел сюжет, посвященный ходу стадии выдвижения кандидатов, в рамках которого овещалась деятельность (как профессиональная, так и общественная) трех кандидатов, выдвинувших свои кандидатуры на соответствующих выборах. При этом прямые положительные оценки данной деятельности со стороны автора сюжета отсутствовали, однако сама деятельность носила объективно положительный характер, а информация о ней была озвучена именно автором сюжета. На момент выхода сюжета в эфир свои кандидатуры на соответствующих выборах выдвинули 16 человек, три кандидата, деятельность которых освещалась в сюжете, входили в их число, однако не являлись непосредственно первыми тремя кандидатами, подавшими документы на выдвижение в соответствующую комиссию муниципального образования. С другой стороны, помимо информации о деятельности кандидатов сюжет содержал совершенно нейтральное интервью с председателем избирательной комиссии муниципального образования о ходе стадии выдвижения кандидатов и прогнозах относительно числа кандидатов, которые представят свои документы на выдвижение.

Таким образом, в упомянутом сюжете присутствуют как признаки, указывающие на его агитационный характер, так и признаки, позволяющие рассматривать данный материал как направленный исключительно на информирование избирателей. Формальные признаки предвыборной агитации, закрепленные в Федеральном законе об основных гарантиях, однозначно квалифицировать сюжет не позволяют. Доказать наличие агитационной цели у автора сюжета или редакции средства массовой информации, даже в случае ее фактического существования, не представляется возможным. Положения Рекомендаций такого слу