Дипломная работа: Гражданско-правовое положение органов местного самоуправления

Методология и методика исследования заключается в применении теоретико-познавательного и функционального подходов к изучению исследуемого вопроса, диалектического рассмотрения явлений в их взаимосвязи и развитии. В процессе исследования автором применялись как общенаучные, так и частно-научные методы исследования: технико-юридический, формально-логический, сравнительно-правовой анализ, системный анализ, лингвистический анализ.

Структура работы. Дипломная работа состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка.

Глава 1. Гражданская правосубъектность органов местного самоуправления

1.1 Дуализм правового статуса органов местного самоуправления

Говоря о субъектах гражданских правоотношений, действующее гражданское законодательство регламентирует участие в них как публично-, правовых, в частности, муниципальных образований (гл.5 ГК РФ), так и юридических лиц (гл.4 ГК РФ). Развивая конституционные положения о равенстве всех форм собственности, неприкосновенности собственности и свободе распоряжения ею, ГК РФ закрепляет также равенство всех видов субъектов гражданских правоотношений, ставя тем самым в одинаковое положение муниципальные образования и юридические лица. Подобно прочим субъектам гражданских правоотношений, муниципальные образования могут являться участниками отношений собственности, договорных и деликтных правоотношений, правоотношений, связанных с исключительными правами, и пр. Законодательно установленная специфика участия муниципальных образований в тех или иных конкретных видах правоотношений, например, в отношениях, связанных с приватизацией муниципального имущества, обусловленная, как правило, сочетанием публичного и частного аспектов статуса муниципальных образований, тем не менее, не нарушает базисной концепции об изначальном равенстве всех субъектов гражданских правоотношений.

Начиная с 1991 года муниципальное законодательство последовательно наделяет органы местного самоуправления статусом юридических лиц. Соответствующее регулирование содержится в ст.20 ранее действовавшего Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"[3] (далее - Закон 1995 г), а также в ст.41 вступившего в силу с 01 января 2006 г. Федерального Закона от 06 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"[4] (далее - Закон 2003 г). Систематическое толкование названных норм законодательства о местном самоуправлении и ГК РФ позволяет судить о том, что в гражданских правоотношениях могут участвовать на равных началах как сами муниципальные образования, так и органы местного самоуправления в статусе юридического лица.

Специфика такого законодательного регулирования заключается в том, что муниципальное образование в силу своей природной "бестелесности" неспособно непосредственно участвовать в гражданских правоотношениях. Согласно п.2 ст.125 ГК РФ, от имени муниципальных образований в гражданских правоотношениях выступают органы местного самоуправления в пределах компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. С учетом этого, сделанный выше вывод о равноправном участии в гражданских правоотношениях, как муниципальных образований, так и органов местного самоуправления - юридических лиц трансформируется в следующий: органы местного самоуправления, являющиеся юридическими лицами, с одинаково полным основанием могут выступать в гражданских правоотношениях, как от имени муниципального образования, так и в личном качестве, от собственного имени.

Дифференциация муниципальных образований и органов местного самоуправления как участников гражданских правоотношений не всегда четко прослеживается в доктрине. Напротив, в работах учетных - правоведов наблюдается смешение этих двух понятий. Такое смешение, в ряде случаев явно выраженное, а еще чаще подразумеваемое, когда из контекста мысли автора следует, что данные два понятия употребляются как синонимы, является достаточно распространенным.

Так, Д. Сурков, исследуя проблемы регистрации уставов муниципальных образований, в частности, отмечает, что остается непонятным, на чем основывается деятельность представительных органов местного самоуправления, так как всякое юридическое лицо функционирует на основе устава, и что делать, если в регистрации устава им отказывают; отсутствие у муниципальных образований зарегистрированных уставов снижает динамику развития местного самоуправления[5] . В данном высказывании наличие и регистрация устава органа местного самоуправления приравнивается к наличию и регистрации устава муниципального образования. В этом общая точка зрения автора, сводящаяся к отождествлению муниципальных образований и органов местного самоуправления.

Подобное отождествление муниципальных образований и органов местного самоуправления распространено в литературе. Так, О.В. Берг ссылается[6] как на пример мнения, принадлежащего некоторым авторам, на то же высказывание Кожевникова А. и Саначева И. [7] , которое приводится в пример и в вышеописанной работе Д. Суркова.

Такое отождествление нельзя признать полностью беспочвенным. Как указывает Н. Модин, гражданская правосубъектность муниципального образования как публично-правового в различных правовых системах оформляется по-разному. Автор отмечает, что часто встречается признание муниципального образования в целом или ряда его органов (учреждений) юридическими лицами публичного права. Они отличаются от обычных юридических лиц частной сферы тем, что создаются на основе устава муниципального образования и преследуют в своей деятельности публичные (общественные) цели, а также имеют определенные властные полномочия. Их правовой статус регламентируется нормами публичного, а не частного права, однако в качестве субъектов имущественного оборота они уравниваются с юридическими лицами частной сферы[8] . Как видно из приведенного примера, в законодательстве и доктрине других стран органы местного самоуправления и муниципальные образования, рассматриваемые в качестве юридических лиц публичного права, уподобляются друг другу. Такая конструкция, проникнув в доктрину российского права, в условиях не устоявшегося понятийного аппарата в данной области, а также с учетом отсутствия в законодательстве и слабой разработанности в доктрине института публичного юридического лица, могла переместиться на стык регулирования муниципального и гражданского права и быть распространена на вопросы гражданской правосубъектности как муниципальных образований, так и органов местного самоуправления, и таким образом попасть в область нашего рассмотрения.

Признается такое наделение муниципальных образований статусом юридического лица и учеными-конституционалистами. Так, С.В. Вобленко, Н.А. Вобленко, Т.М. Говоренкова, Г.Г. Огнев указывают, что местное сообщество, которое понимается авторами как субстрат муниципального образования и носитель субъективного права на местное самоуправление, является юридическим лицом и в качестве такого передает свои права юридического лица органам местного самоуправления. Авторы при этом, однако, уточняют, что муниципальное образование как юридическое лицо понимается в самом общем смысле - как лицо (фикция) в глазах закона, а не как юридическое лицо - организация в традиционном цивилистическом смысле этого слова[9] . Мнение о том, что муниципальные образования являются юридическими лицами, высказывается и другими авторами. Так, К. Амирбеков применительно к вопросам деятельности прокуратуры рассуждает о муниципальных образованиях, обладающих статусом юридического лица[10] .Д. Сурков считает, что невозможность приобретения муниципальным образованием статуса юридического лица в том или ином конкретном случае является причиной затруднений в их деятельности, обусловленных отсутствием "официального статуса"[11] .И. Фаминцев и Е. Макарова рассматривают положение муниципальных образований в системе юридических лиц[12] .

Следуя позиции законодателя ответить на этот вопрос можно отрицательно. П.2 ст.124 ГК РФ, дающий некоторым авторам почву для ошибочного толкования, в результате которого делается вывод о том, что муниципальные образования наделяются статусом юридического лица, на самом деле гласит не о наделении муниципальных образований статусом или даже просто правами юридического лица, а только о применении к ним правил (норм гражданского законодательства), применяемых в аналогичных ситуациях к юридическим лицам, если иное не установлено законом или не следует из природы муниципальных образований. Данная формулировка отражает вышеописанную позицию, высказываемую, в частности, С.В. Вобленко и другими[13] , согласно которой муниципальное образование признается лицом - фикцией в глазах закона, что позволяет применять к нему нормы о юридических лицах, но при этом однозначно отмежевывается от действительных юридических лиц. Поддерживается мнение об ошибочности причисления органов местного самоуправления к юридическим лицам и другими авторами. Так, О.В. Берг указывает на некорректность причисления муниципальных образований к юридическим лицам, поскольку в основе регулирования их создания и деятельности лежат нормы публичного права, закрепляющие иные механизмы, нежели присущие юридическим лицам[14] . Аналогичную мысль проводит А.И. Масляев[15] .

С точки зрения предмета нашего исследования необходимо провести четкое размежевание муниципальных образований и органов местного самоуправления. Муниципальное образование в самом первом приближении понимается и в ст.1 Закона 1995 г., и в ст.2 Закона 2003 г. как поселение. В доктрине это понятие раскрывается по-разному, однако, у большинства существующих определений есть общие черты, позволяющие однозначно размежевать муниципальное образование и органы местного самоуправления. Так, помимо вышеупомянутого традиционного понимания муниципального образования как местного сообщества (общины), существует современное определение муниципального образования как конгломерата "необходимых элементов: населения, территории и органов местного самоуправления. Отсутствие любого элемента приводит к потере всего понятия в целом"[16] . Как видно из данного определения, органы местного самоуправления являются лишь одной из составляющих муниципального образования и не могут отождествляться с самим муниципальным образованием. Но и первое из вышеприведенных определений (муниципальное образование как местное сообщество) не позволяет отождествлять муниципальное образование и органы местного самоуправления.

Показанная дифференциация муниципальных образований и органов местного самоуправления как участников гражданских правоотношений сохраняет свое значение и при рассмотрении вопроса с обозначенной точки зрения "орган местного самоуправления выступает от имени муниципального образования - орган местного самоуправления выступает в личном качестве". Таким образом, уместно говорить о дуализме правового статуса органов местного самоуправления как участников гражданских правоотношений.

Указывается на дуализм правовой природы органов местного самоуправления и в судебной практике. Так, Федеральный Арбитражный Суд Поволжского округа в постановлении от 31 января 2008 г. по делу № А55-41426/07 указал: "... органы государственной власти, и органы местного самоуправления представляют интересы собственно РФ, субъектов РФ или муниципальных образований. Помимо этого органы государственной власти и органы местного самоуправления, являющиеся юридическими лицами, вправе выступать в гражданских правоотношениях от своего имени и в своем интересе, преследуя узкие цели хозяйственного обеспечения своей основной деятельности"[17] .

Дуализм правовой природы органов местного самоуправления проистекает из того факта, что по своему предназначению органы местного самоуправления являются инструментами публичной власти. Идеальная цель их деятельности, всего их существования - претворение в жизнь воли населения, которое они представляют. В этом смысле роль органов местного самоуправления является инструментарной, они нужны лишь постольку, поскольку они делают что-то от имени другого, средствами другого и для другого. Однако, в процессе своего существования органы местного самоуправления необходимо приобретают собственную самоценность, без которой невозможно осуществление их основной, инструментарной функции. Это выражается в следующих проявлениях.

Во-первых, органам местного самоуправления для выполнения инструментарных функций необходимо полноценно существовать, для чего они должны обладать правосубъектностью, позволяющей им осуществлять минимум функций, связанных с делопроизводством, накоплением и обработкой информации (покупка канцелярских принадлежностей, оргтехники, заключение трудовых договоров и т.п.).

Во-вторых, действующее законодательство относит к доходам местных бюджетов доходы от некоторых видов хозяйственной деятельности органов местного самоуправления. В юридической литературе отмечается, что органы местного самоуправления сочетают выполнение публично-властных функций с функциями, свойственными коммерческим организациям, при чем если первые осуществляются органами местного самоуправления непосредственно, то вторые - путем создания муниципальных унитарных предприятий. К этому необходимо добавить, что органы местного самоуправления в случаях, специально предусмотренных в законе, непосредственно осуществляют систематическую деятельность, направленную на получение прибыли. Например, органы местного самоуправления осуществляют приватизацию (т.е. за исключением заселенного жилья - продажу) собственности соответствующих муниципальных образований, продажу такой собственности иным публичным образованиям, а так же сдают такую собственность в аренду. Такая деятельность не может быть признана предпринимательской в строгом понимании этого слова, так как отсутствуют некоторые вид о образующие признаки данного понятия[18] ). Однако, все эти действия требуют широкого круга правомочий и определенной самостоятельности при их осуществлении. Органы местного самоуправления могут также участвовать в иных гражданских правоотношениях от своего имени в интересах муниципального образования, например, при организации и проведении конкурсов на заключение муниципальных контрактов, в отношениях интеллектуальной собственности, и т.д. При осуществлении таких действий функции органа местного самоуправления перестают быть в чистом виде инструментарными, приобретают собственное значение. Однако, и осуществление этой самозначимости имеет конечной целью пополнение местного бюджета, который должен направляться на развитие социальной сферы, либо осуществление и защита иных прав муниципального образования. Таким, образом, органы местного самоуправления в определенной мере самоценны, но при этом они не являются самоцелью.

В науке существуют взгляды, согласно которым органы местного самоуправления действуют в интересах муниципального образования только от его имени. Наиболее радикальные из этих взглядов сводятся к отрицанию гражданской правосубъектности органов местного самоуправления. Такие взгляды основаны, прежде всего, на норме ст.125 ГК РФ, а теперь еще и подобной ей норме п.1 ст.41 Закона 2003 г. Однако, действующим законодательством предусмотрен широкий перечень конструкций, позволяющих одному лицу действовать в интересах другого, как от его имени, так и от собственного. И этот перечень является открытым. С учетом этого нормы ст.125 ГК РФ и ст.41 Закона нельзя толковать, как исключающие возможность органов местного самоуправления действовать в интересах муниципального образования от собственного имени как в рамках конструкций, предусмотренных, так и прямо не предусмотренных законом, в тех случаях, когда действие от имени органа местного самоуправления будет в наибольшей степени соответствовать целям деятельности органа местного самоуправления и интересам муниципального образования. Такая ситуация может иметь место, например, когда для муниципального образования предпочтительно, чтобы имущественная ответственность по обязательствам осуществлялась за счет определенного имущества, а не любого имущества казны и денежных средств бюджета. Возможны и иные подобные случаи. Несомненно, для того, чтобы действовать в интересах муниципального образования от собственного имени, органу местного самоуправления необходима правосубъектность, а, следовательно - инкорпорированиость[19] .

Практика участия органов местного самоуправления в гражданских правоотношениях повсеместно складывается по модели, допускающей выступление органов местного самоуправления в таких правоотношениях от своего имени, но в интересах муниципального образования. Так, договоры до распоряжении муниципальной собственностью заключаются соответствующими органами по управлению имуществом, а не муниципальными образованиями в лице таких органов, что находит свое отражение и в судебной практике[20] .

Дуализм правовой природы органов местного самоуправления применительно к вопросу об их участии в гражданских правоотношениях имеет также и еще одно, третье проявление. Данное проявление, возможно наиболее значительное из всех, проистекает из мнимого противоречия двух обозначенных выше посылок. С одной стороны, мы исходим из недопустимости смешения органов местного самоуправления и муниципальных образований, необходимости их дифференциации. С другой стороны, органы местного самоуправления согласно данному выше определению являются частью муниципального образования и, как таковые, не могут от него дистанцироваться, тем более - ему противопоставляться.

Описанная ситуация подобна ситуации с органами юридического лица, Нельзя обойти вниманием широко признанное в науке мнение о том, что между органом юридического лица и самим юридическим лицом не может быть правоотношений, поскольку орган юридического лица не выступает по отношению к юридическому лицу самостоятельным субъектом права[21] . Данное мнение в отношении органов юридического лица представляется обоснованным. Орган юридического лица представляет собой структурную единицу юридического лица, обладающую устойчивым набором прав и обязанностей. Формой существования органа юридического лица является наличие соответствующих положений в учредительных и внутренних документах организации. Как таковой, орган юридического лица бестелесен и существует даже в отсутствия конкретных лиц, выполняющих функции этого органа. Правоотношения юридического лица с собственным органом в таком понимании невозможны. Правоотношения возникают между юридическим лицом и конкретными лицами (физическими или юридическими), выполняющими функции органа юридического лица (замещающими единоличный орган либо входящими в состав коллегиального органа). Орган местного самоуправления, выступающий от имени муниципального образования, в этом качестве является его составной частью, подобно органу юридического лица, и с точки зрения гражданской правосубъектности не подлежит рассмотрению в отдельности от муниципального образования и тем более - противопоставлению ему. Формой существования органа местного самоуправления в этом первом (публично-правовом) модусе является существование и действие в данное время в данном муниципальном образовании правового акта компетентного органа местного самоуправления, постановляющего учреждение рассматриваемого органа как звена системы органов местного самоуправления и определяющего его функции и, полномочия. Следовательно, орган местного самоуправления в данном модусе существует и безотносительно людского субстрата - подобно тому, как вакантность органа юридического лица не уничтожает самого этого органа. Относительно органов местного самоуправления в первом модусе вопрос об их гражданской правосубъектности не может подниматься в принципе. Правосубъектностью может обладать физическое лицо, либо организация, которая в таком случае признается юридическим лицом, либо публично-правовой субъект. Но эта характеристика неприменима к бестелесной сущности, которая существует, в том числе, и без конкретного персонального наполнения.

Трудности, связанные с дуализмом правовой природы органов местного самоуправления, встречаются и в судебной практике. Так, по иску территориального управления администрации города (подразделения городской администрации с правами юридического лица) о признании права собственности данного территориального управления на квартиры, построенные за счет средств городского бюджета, выделенных территориальному управлению, арбитражным судом было вынесено решение об удовлетворении требований[22] . В судебном заседании представители территориального управления пояснили, что в случае удовлетворения иска данные квартиры будут включены в реестр муниципальной собственности и распределены комитетом по жилью администрации города в установленном порядке. По существу, речь шла о признании права муниципальной собственности города. Однако, суд счел возможным признать право собственности за территориальным управлением как юридическим лицом, аргументируя свое решение тем, что это прямо не запрещено законом. Выступая в гражданских правоотношениях от имени муниципального образования, органы местного самоуправления в первом модусе совершают юридические и фактические действия, которые при этом считаются действиями самого муниципального образования. Для третьих лиц в таких случаях орган местного самоуправления предстает внешним выражением, формой существования самого муниципального образования, ассоциируется с ним самим, С другой стороны, органы местного самоуправления во втором модусе и муниципальное образование должны рассматриваться как различные субъекты, следовательно, между муниципальным образованием и органом местного самоуправления возникает некая правовая связь, в силу которой орган местного самоуправления становится способен и правомочен быть формой выступления муниципального образования в гражданских правоотношениях.

Законодателем предусмотрены различные виды юридической связи между лицами, одно из которых осуществляет юридические и фактические действия в интересах другого: представительство, действие в чужих интересах без поручения, а так же некоторые виды договоров, такие как поручение, комиссия, доверительное управление.

Помимо перечисленных конструкций, в рамках которых одно лицо действует в интересах другого, диспозитивный метод гражданско-правового регулирования обуславливает возможность существования иных, прямо законом не предусмотренных конструкций, права и обязанности, в рамках которых могут возникать на основании волеизъявления участвующих в правоотношении сторон.

Указанные правовые институты основаны на различных базисных концепциях, в связи, с чем содержат различное регулирование сходных подинститутов (характер функций и объем полномочий управомоченного субъекта, порядок наделения такими полномочиями, способы и порядок осуществления управомоченным субъектом его функций, возможности оперативного вмешательства управомачивающего субъекта в деятельность управомоченного, вопросы ответственности управомоченного субъекта и много другое). Этим обусловлена необходимость тщательного, взвешенного подхода к вопросу о правовой природе взаимосвязи органов местного самоуправления как субъектов, действующих от имени муниципального образования, и самого муниципального образования.

Несколько особняком от других стоит институт действия органов юридического лица от его имени. Однако, именно этот институт представляет наибольший интерес в свете рассматриваемой проблематики. Осуществление органами местного самоуправления действий от имени муниципальных образований представляется институтом, в наибольшей степени сходным с институтом осуществления действий органом юридического лица от его имени. В первую очередь такое сходство обусловлено тем, что иные законодательно предусмотренные конструкции не предполагают дуализма управомоченного субъекта.

Между органами местного самоуправления во втором модусе и муниципальным образованием могут возникать и возникают правоотношения по поводу осуществления им функций органа местного самоуправления в первом модусе. Сходство правовых конструкций "орган юридического лица - юридическое лицо" и "орган местного самоуправления - муниципальное образование" обуславливает также сходство правоотношений юридического лица с лицом, выполняющим функции его органа, и правоотношений муниципального образования с органами местного самоуправления во втором модусе, то есть с организациями, выполняющими функции органов местного самоуправления в первом модусе. Вместе с тем, указанные правоотношения обладают собственной спецификой, проистекающей из характера муниципального образования как субъекта гражданских правоотношений. О такой специфике обобщенно можно говорить следующим образом: содержание правовой связи органа местного самоуправления в частноправовом модусе и муниципального образования определяется тем, что орган местного самоуправления в частноправовом модусе выполняет функции органа местного самоуправления в публично - правовом модусе[23] .

Правоотношения по осуществлению действий в интересах другого лица возникают, по общему правилу, по воле того, в чьих интересах осуществляются действия. При этом лицо, в чьих интересах осуществляются действия, вправе в любой момент отказаться от них и начать их осуществление самостоятельно (ст. ст.188, 977, 1002, 1024 ГК РФ), а в процессе их осуществления другим лицом - давать тому указания о том, каким образом их осуществлять для наилучшего соблюдения своих интересов (ст. ст.973, 992, косвенно - ст.1021 ГК РФ). Эти отношения возникают из волевого координационного акта (доверенность, договор), и в их регулирование вовлечены лишь нормы частного права. Представительство может так же осуществляться в силу закона или на основании решения суда. То же относится и к осуществлению функций органов юридического лица, например, назначение судом арбитражного управляющего. Такое действие в чужих интересах помимо его воли предусматривается законодателем, когда предполагается, что лицо не в состоянии должным образом защитить свои интересы либо не соблюдает интересы иных лиц (кредиторов несостоятельного лица) в силу своих собственных качеств (малолетний возраст, недееспособность, неспособность вести бизнес). Более того, законодатель в таких случаях исходит из того, что представляемый не осознает должным образом своих прав, не имеет четкого представления о своих интересах. Поэтому, представитель в этом случае не только осуществляет интересы представляемого, но и определяет, каковы его интересы. Для возникновения таких правоотношений в одних случаях необходим публично-правовой акт (решение суда о признании гражданина недееспособным, об усыновлении), в других достаточно события (рождение ребенка). Само возникновение такого представительства регулируется императивными нормами, содержащимися в различных отраслях права.

В случае же выступления органа местного самоуправления в гражданских правоотношениях от своего имени и в своих интересах в целях обеспечения выполнения своих основных функций непосредственных правоотношений между органом и муниципальным образованием не возникает. Существующие в такой ситуации