Дипломная работа: Охрана морских биологических ресурсов
§1.2 Особенности развития национального законодательства в области рационального использования и охраны морских биологических ресурсов
Все относящиеся к рыболовству русские законы, вплоть до второй половины XIX века, являлись более или менее случайными, не согласованными друг с другом, не основанными на научном исследовании промысла[19] . Одни из первых постановлений, относящихся к рыбным промыслам, можно найти уже в Уложении царя Алексея Михайловича. Так, например, указом 1668 г. запрещено было рыбакам ловить в Переяславском озере мелких сельдей «на обиход великаго государя, и на себя, и на продажу»[20] . Затем в течение всего XVIII века издается ряд указов, вначале до Екатерины II, направленных к ограждению интересов казны, так как рыболовство считалось в большинстве случаев правительственной регалией, а затем, после провозглашения в 1762 г. свободы рыболовства, начинается законодательное нормирование всего промысла.
Наибольшее развитие законы о рыболовстве приобретают в XIX в. В начале XX века исключительно рыболовству было посвящено уже около 587 статей. Однако следует отметить, что законы того времени имели сравнительно мало положений, носящих общий для всего государства характер. Основная их часть имела отношение к тому или иному промысловому району. Как отмечает Н.Н. Белявский, основным недостатком законодательства того времени являлось то, что оно «…крайне мало содержало общих постановлений о рыболовстве, но зато подробно регламентировало отправление промысла по отдельным речным системам и водным промыслам»[21] .
Помимо специальных законов Великого княжества Финляндского, Привислинского края и т.д., специальных рыболовных конвенций (русско-румынской, русско-норвежской), существовали узаконения, касающиеся чисто русских владений. Данные владения можно разбить на две группы. Первая из этих групп обнимала такие районы, в которых рыболовство принадлежало определенной общественной организации, составляя ее собственность, и регулировалась определенными правилами и законами, основанными на традициях и общем укладе правовой жизни. К этой группе относились воды Донского, Кубанского, Уральского, Терского и Астраханского казачьих войск[22] Как отмечает Н. Пушкарев, «старинные положения о донском (в 1835 г. – Е.С.) и черноморском (в 1842 г. – Е.С.) казачьем рыболовстве являются у нас первым сводом не только полицейских правил, в строгом смысле слова, по части рыболовства, но и охранительных мер, имеющих в виду увеличение рыбных богатств». Вторую группу составляли такие районы, в которых рыболовство не представляло частной собственности целой общественной организации, отдельного сословия (как казаки), а потому и специальные по рыболовству узаконения не обнаруживали такой тесной связи с общественной организацией рыболовов, а введены были в разное время, как результат различных причин.
С устройством особых управлений государственных имуществ в Туркестанском и Приамурских краях, рыболовство в Аральском море и реках Амударье и Сырдарье, в Амуре с лиманом и в морских водах Дальнего Востока также было подчинено некоторым ограничительным правилам, имеющим в виду сохранение рыбных запасов и издаваемым в инструкционном порядке местными генерал-губернаторами. Большая часть указанных правил вошла в различные издания Устава сельского хозяйства 1903 г.
Следует отметить, что вряд ли было целесообразно регулировать рыболовство отдельных районов столь детально на законодательном уровне, да и число статей данных узаконений, которые «содержали в себе меры к упорядочению и защите рыболовства», было ничтожно мало.
Все рыбные ловли, состоящие в пользовании казачьих войск, находились в ведении Военного министерства. Казенные же рыболовные воды, а также рыбный и звериный промыслы в реках вообще, в морях и озерах состояли в заведывании Министерства земледелия и государственных имуществ[23] . С 1894 г. рыбный промысел в Российской Империи находился в ведении Департамента земледелия при Министерстве земледелия и государственных имуществ[24] (в дальнейшем функции этого министерства отошли в 1905 г. к Главному управлению землеустройства и земледелия, но в октябре 1915 г. этому ведомству был возвращен прежний министерский статус). В распоряжении министра земледелия и государственных имуществ состояли инспекторы по рыбной части.
Если относительно организации государственного управления рыбным промыслом в центре все было довольно ясно (хотя, следует отметить, что и она четкой структуры не имела), то об организации этого управления на местах и о распределении контрольных функций в отношении промысла этого сказать нельзя. Это было обусловлено отсутствием единого государственного контрольного органа в области рыболовства.
Контрольную деятельность осуществляло большое количество различных органов и лиц. Кроме общей полиции в районах эксплуатации казенных, общественных и некоторых частных промыслов существовали местные учреждения по делам рыболовства и рыболовная полиция. Так, например, для заведывания казенными рыбными промыслами в водах восточной части Закавказского края было организовано в г. Баку «управление рыбными промыслами». Морские воды, состоящие в заведывании управления рыбными промыслами, вверялись надзору смотрителей, объездчиков и старост. Промысловая полиция по другим водным бассейнам оставляла желать лучшего. В помощь правительственному надзору организовывался и местный контроль, в лице особых казачьих смотрителей, выборных депутаций, участковых старост и пр.
Определенным образом в контроле за деятельностью рыбачьих судов и лодок участвовала и флотилия Отдельного Корпуса Пограничной Стражи при Министерстве финансов. В ее обязанности входили осмотр всех приходящих с моря рыбачьих и мелких судов в целях наблюдения за тем, чтобы они не провозили контрабанды и не перевозили в нарушение закона людей[25] . Однако отдельным правом на осуществление контроля за промысловой деятельностью судов Корпус наделен не был.
Таким образом, следует отметить факт отсутствия в Российской Империи единой для всех водных бассейнов системы построения государственного контроля за рыбным промыслом.
В дореволюционный период морское рыболовство в правовом отношении было урегулировано довольно слабо. Так, например, в Уставе сельского хозяйства практически не содержалось положений, посвященных промыслу в дальневосточных морях. Промысел в этих морях, как уже отмечалось выше, регулировался на местном уровне временными инструкциями генерал-губернаторов, издаваемых сроком от 1 до 3 лет. Как замечает Б.К. Гиндце, морское рыболовство в северных водах Российской Империи также не регулировалось какими бы то ни было узаконениями на высшем уровне. Довольно детально был определен в правовом отношении лишь рыбный и звериный промысел в Каспийском море, частично – в Аральском, Черном и Азовском морях.
На основании старинных указов, восходящих до Петра Великого, морские воды, даже при местах действительно заселенных, частному владению подлежать не могли, но должны были оставаться в общем и свободном для всех пользовании.
Морской считалась такая рыбная ловля, которая велась на расстоянии не менее трех морских миль от морского берега, - она считалась свободной для всех, независимо от подданства. Прибрежная рыбная ловля совершалась в береговой полосе шириной в три мили, и она принадлежала собственным подданным, но также на общих началах[26] .
Таким образом, одной из проблем, которая стояла перед законодательной властью того времени была выработка общих положений, касающихся вопросов рыболовства и охватывающих всю Российскую Империю, в целях упорядочения промысловой деятельности и введения определенных охранных мер на законодательном уровне. Разработка правил рыболовства, общих для всей Империи, началась в середине 30-х гг. XIX века. Большим шагом вперед в этом направлении была работа, проведенная экспедициями фон Бэра и Данилевского, о которых упоминалось выше. С того времени и до революции 1917 г. разными лицами предпринималось более семи попыток разработать Общий устав рыболовства[27] .
Принципиально новым в разработанных в различное время проектах Общего устава рыболовства было то, что в них были закреплены положения о местных органах – губернских и районных комитетах (присутствиях) по рыболовству, которым отходила большая часть функций по разработке местных правил рыболовства. Как отмечалось в литературе того времени, посвященной вопросам рыболовства, «согласно неоднократным указаниям опыта выработки подробных уставов рыболовства даже для сравнительно ограниченных бассейнов, выяснилось с несомненностью, что центральное ведомство решительно не мо?