Дипломная работа: Организационный механизм подготовки и принятия нормативных правовых актов в Республике Беларусь и пути его совершенствования
В настоящее время законодательно (статьями 49 и 491 Закона о НПА) [7] предусмотрены два вида обязательных экспертиз проектов – юридическая и криминологическая.
Обязательная юридическая экспертиза проектов нормативных правовых актов является самым традиционным и апробированным видом экспертиз проектов. Основной ее целью является построение органичной и эффективной системы законодательства, отвечающей национальным интересам.
При проведении обязательной юридической экспертизы основными критериями оценки проекта нормативного правового акта являются его соответствие Конституции, актам Главы государства, законам и актам большей юридической силы, международным договорам Республики Беларусь, требованиям унификации законодательства, осуществляемой в рамках интеграционных процессов с Российской Федерацией, совместимость с законодательством Республики Беларусь, соблюдение требований нормотворческой техники.
Обязательная юридическая экспертиза осуществляется:
проектов нормативных правовых актов Президента Республики Беларусь и иных правовых актов, вносимых на рассмотрение Главы государства, – уполномоченным структурным подразделением Администрации Президента Республики Беларусь (кроме проектов правовых актов, содержащих сведения, составляющие государственные секреты, по которым экспертиза проводится Государственным секретариатом Совета Безопасности). Согласно пунктам 12 и 14 Положения о порядке рассмотрения Президентом Республики Беларусь проектов правовых актов, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 23 июня 1998 г. № 327 [13], таким подразделением определено главное государственно-правовое управление Администрации Президента Республики Беларусь;
проектов законов, вносимых в Палату представителей, и изменений и дополнений, внесенных в законопроекты в Палате представителей, – НЦЗД;
проектов законов, поступивших в Палату представителей, – уполномоченным структурным подразделением Секретариата Палаты представителей. Согласно статье 140 Регламента Палаты представителей [36] таким подразделением определено главное экспертно-правовое управление Секретариата Палаты представителей;
проектов постановлений Совета Министров Республики Беларусь – первоначально Минюстом, а затем – уполномоченным структурным подразделением Аппарата Правительства. В соответствии с локальными актами Аппарата Совета Министров Республики Беларусь таким подразделением определено юридическое управление Аппарата Совета Министров Республики Беларусь;
проектов нормативных правовых актов министерств, иных республиканских органов государственного управления, Национального банка, Национальной академии наук Беларуси, местных исполнительных и распорядительных органов, других государственных органов – их юридическими службами, а проектов нормативных правовых актов местных Советов депутатов – юридическими службами соответствующих местных исполнительных и распорядительных органов.
Кроме того, Минюстом согласно статьям 18 и 19 Закона о НПА [7] проводится обязательная юридическая экспертиза уже принятых нормативных правовых актов министерств, иных республиканских органов государственного управления, Национального банка, областных, Минского городского Советов депутатов и областных, Минского городского исполнительных комитетов.
Другая обязательная экспертиза проектов нормативных правовых актов – криминологическая является не только нововведенным видом экспертиз (предусмотрена Законом от 1 ноября 2004 г. ”О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь ”О нормативных правовых актах Республики Беларусь“ [8]), но и пока недействующим на практике.
Согласно статье 491 Закона о НПА [7] обязательная криминологическая экспертиза должна проводиться в отношении проектов нормативных правовых актов в наиболее подверженных коррумпированности и криминогенности сферах деятельности – финансово-экономической сфере, в сферах государственной службы, судебной и правоохранительной деятельности, социальной защиты, здравоохранения, образования, охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Порядок проведения криминологической экспертизы проектов должен быть определен специальным положением, утверждаемым Президентом Республики Беларусь, которое подготавливается уже около полутора лет.
Проведение криминологической экспертизы основано на использовании возможностей Минюста и других государственных органов (организаций), осуществляющих юридическую экспертизу проектов нормативных правовых актов, поскольку при проведении юридической экспертизы в определенной степени (безусловно, эпизодической) просчитывались и криминологические последствия принятия правовых актов [52, с.43]. Поэтому большинство субъектов проведения криминологической экспертизы являются субъектами проведения обязательной юридической экспертизы проектов:
постановлений Совета Министров Республики Беларусь криминологическая экспертиза должна проводиться Минюстом. На указанное министерство, обеспечивающее скоординированность нормотворческой работы в Правительстве, также законодательно возложено проведение криминологической экспертизы проектов декретов и указов Президента Республики Беларусь;
проектов законов, вносимых в Палату представителей, и изменений и дополнений, внесенных в законопроекты в Палате представителей, – НЦЗД;
проектов нормативных правовых актов республиканских органов государственного управления, Национального банка, местных исполнительных и распорядительных органов, других государственных органов – их юридическими службами, а проектов нормативных правовых актов местных Советов депутатов – юридическими службами соответствующих местных исполнительных и распорядительных органов.
Основная причина, по которой затянулось введение криминологической экспертизы, – моральная и ресурсная неготовность к ее проведению государственных органов (организаций), определенных субъектами криминологической экспертизы, несформированность методической базы организации криминологической экспертизы, отсутствие в республике в необходимом количестве юристов и криминологов, способных проводить исследование криминологических последствий принятия правовых актов.
Следует отметить, что при законодательном введении криминологической экспертизы Президиумом Совета Министров Республики Беларусь было принято решение об организации и проведении криминологической экспертизы без увеличения расходов государственных средств. По этой причине данный законопроект при внесении его Правительством в Палату представителей не согласовывался с Главой государства и подписан Президентом Республики Беларусь 1 ноября 2004 г. без выделения дополнительных бюджетных средств на проведение криминологической экспертизы. С момента подписания данного Закона ситуация не изменилась, поскольку в республике отсутствует практика производства криминологической экспертизы, которая могла бы выявить объективные проблемы, в том числе обусловленные недостаточным финансированием мероприятий, связанных с осуществлением криминологической экспертизы. Однако, несмотря на требования Главы государства об оптимизации деятельности государственных органов (организаций), в том числе их численности, и недопустимости дополнительного ”распыления“ бюджетных ассигнований, один из субъектов криминологической экспертизы – Минюст, не приступая к проведению этой экспертизы, постоянно ставит перед Правительством и Администрацией Президента Республики Беларусь вопрос о дополнительном бюджетном ассигновании проведения криминологической экспертизы. Другими субъектами криминологической экспертизы, в частности, НЦЗД, такой вопрос не поднимается, но из-за нерешенности финансового вопроса обеспечения проведения криминологической экспертизы Минюстом, данная экспертиза не проводится ни одним из ее субъектов.
При подготовке и согласовании заинтересованными разработанного Минюстом проекта Указа ”Об утверждении Положения о порядке проведения криминологической экспертизы проектов нормативных правовых актов Республики Беларусь“ также возник ряд других серьезных организационных вопросов – проводить криминологическую экспертизу проектов отдельно от юридической экспертизы или вместе с ней; на основании решений каких государственных органов будет проводиться криминологическая экспертиза (органов, разработавших проект, или других органов: Аппарата Совета Министров Республики Беларусь, Администрации Президента Республики Беларусь); в каком объеме использовать резервы Республиканского центра анализа и прогнозирования преступности при выполнении принятого Главой государства решения о передаче данного Республиканского центра из ведения НИИ проблем криминологии, криминалистики и судебной экспертизы Минюста в подчинение республиканской прокуратуры, которая не является субъектом криминологической экспертизы.
Несмотря на отсутствие законодательного закрепления в республике проводится третий вид обязательной экспертизы проектов нормативных правовых актов – лингвистическая (филологическая), предметом которой является проверка соблюдения в проектах нормативных правовых актов установленных правил орфографии, лексики, морфологии, пунктуации и стилистического изложения. Данная экспертиза позволяет дополнительно выявить избыточные и алогичные термины и конструкции, случаи неточного употребления терминов, смещения смысловых границ, использования усеченных и недостаточных речевых структур, разнобоя в употреблении падежных форм и чисел. Также при проведении этой экспертизы в проект вносятся поправки корректорской направленности.
В качестве субъектов обязательной лингвистической экспертизы можно выделить:
проектов законов, подготовленных в Палате представителей для принятия в первом и втором чтениях, проектов постановлений Палаты представителей – редакционное управление Секретариата Палаты представителей;
проектов законов, подготовленных для одобрения Советом Республики Национального собрания (далее – Совет Республики), проектов постановлений Совета Республики – редакционный отдел Секретариата Совета Республики;
проектов декретов, указов и распоряжений Президента Республики Беларусь, распоряжений Главы Администрации Президента Республики Беларусь – редакционно-издательский отдел канцелярии Президента Республики Беларусь (кроме проектов, подготавливаемых на доклад Главе государства Государственным секретариатом Совета Безопасности, по которым данная экспертиза проводится редакционным сектором организационно-правового отдела Государственного секретариата Совета Безопасности);
проектов постановлений Совета Министров Республики Беларусь, распоряжений Премьер-министра, проектов других правовых актов, вносимых Правительством Президенту Республики Беларусь и в Палату представителей, – редакционный сек