Дипломная работа: Особо охраняемые природные территории как фактор регионального развития
Данная цель достигается в процессе изучения исторических предпосылок управления природно-заповедным фондом России, анализа современного состояния природоохранного дела, в международной и отечественной практике исследования ситуации развития и функционирования особо охраняемых природных территорий.
Методологической основой исследования является диалектический метод познания, а также естественнонаучные и философские взгляды на вопросы взаимодействия общества и природы и основные направления их реализации.
При работе над дипломной работой использовались положения и выводы ученых-специалистов в области экологического, природоресурсного, гражданского, административного, уголовного права - Алексеева С.С, Братуся С.Н., Бах-раха Д.Н., Астанина Л.П., Благосклонова К.Н., Веденина Н.Н., Грибанова В.П., Гусева Р.К., Ерофеева Б.В., Перфилова М.Н. Большинство выводов и положений курсовой работы основано на действующих нормативных актах и актах правоприменения.
Новизна исследования и научные результаты. До настоящего времени проблема правового режима особо охраняемых природных территорий была исследована в недостаточной мере. В целом ряде работ лишь в небольшой степени затрагиваются вопросы заповедования и правового регулирования особо охраняемых природных территорий. Все они в основном написаны до принятия Федерального закона Российской Федерации «Об особо охраняемых природных территориях», и поэтому не учитывают особенности их правового режима.
Структура работы. Дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Глава 1. Характеристика особо охраняемых природных территорий Российской Федерации
1.1 Мировые тенденции сохранения и использования природных ресурсов
Точного числа памятников в России не знает никто. Зато хорошо известно, что каждый год страна теряет 110 -115 объектов национального достояния. Это официально. Сами же эксперты полагают, что цифры занижены как минимум вдвое. Мировой опыт показывает: ни одно государство мира не в состоянии на должном уровне содержать все памятники культурного наследия. Поэтому каждая страна пытается построить собственную эффективную модель охраны национального достояния, о чем свидетельствуют, например, различия в структуре управления наследием.
В Англии роль государственного управления объектами наследия не является определяющей. Основные функции охраны выполняют общественные организации и местные власти.
В Норвегии и Финляндии охрана наследия находится в ведении Министерства окружающей среды.
В США велика роль общественных организаций, в особенности такой организации, как Национальный траст США. В его руководящие органы входят не только известные общественные деятели, но и высокопоставленные государственные чиновники. Небезынтересно отметить, что в США существует и такая организация, как Общество друзей русской усадьбы, оказывающее содействие в сохранении культурного наследия России, в частности усадебных ландшафтов на территории российских музеев-заповедников (“Ясная Поляна”, “Хмелита”). В Италии и Франции созданы специализированные Министерства по охране наследия, а государство является основным субъектом культурной политики в данной сфере.
В России, владеющей около 90 тысячами объектов только культурного наследия , также накоплен немалый опыт по обеспечению их сохранности. Однако, модели эти подвержены историческим трансформациям, культурная политика – явление динамичное, вынужденное приспосабливаться под изменяющиеся социальные условия. Следовательно, та модель, которая сложилась у нас в советский период не может сегодня обеспечить эффективную охрану богатейшего культурного и природного наследия России. К тому же в настоящее время в нашей стране наметился целый ряд негативных тенденций, заключающихся в разрушении, сносе, перестройке объектов наследия ради быстрой наживы[1] .
В Европе история - абсолютная ценность. У нас же – это относительная ценность, которая часто по иному интерпретируется, отрицается и перестраивается в угоду современному политическому курсу или экономической политике. В западных странах в отношении культурного наследия очень жестко проводится политика кнута и пряника. Получить согласование на строительство в исторической зоне, например в Англии, стоит огромных денег, и на это уходит не меньше года. А там памятником - национальным достоянием - считается, например, сельский пейзаж. И если вы в него без разрешения внедритесь, вас ожидают очень крупные штрафы. У нас же не было ни одного судебного дела, связанного со сносом памятника, да и штрафы законом предусмотрены ничтожные. Но во Франции и в Англии, и в Италии государство осуществляет прямые денежные вливания на конкретные исторические объекты, находящиеся в частном владении. Но владельцу надо объяснить, на что именно будет потрачен государственный гранд.
Европа, конечно, не сразу пришла к грамотно выстроенной политике по обеспечению сохранности своего национального достояния, она формировала ее прерогативы, начиная с первой половины ХХ века. Можно сказать, что это была единая целенаправленная и сознательная политика в данной сфере, тогда как в России в начале ХХ века неоднократные попытки ввести хотя бы правовое регулирование в данной сфере заканчивались провалом. Формирование правовой базы охраны национального достояния в европейских странах приходиться на начало ХХ века, тогда как в России этот процесс был отложен вплоть до 1978 года[2] .
В 1917 году в стране произошла революция, изменилась политика господствующего класса, а следовательно и по отношению к наследию политика изменилась. Нельзя однозначно, утверждать, что она была малоэффективной или чересчур идеологизированной. Несмотря на разрушения памятников, государство смогло создать мощную систему централизованной охраны национального достояния, национализировав наследие, превратив его, с одной стороны, в экономический базис, в элемент пропаганды, а с другой стороны, обеспечив его надежную охрану, в том числе путем принятия в 1978 году соответствующего закона «Об охране и использовании памятников истории и культуры».
В 90-х годах наступает другая эра в охране национального наследия. Основной направленностью культурной политики данного периода стало стремление к разгосударствлению собственности, в том числе и объектов культурного и природного наследия. Но на первоначальном этапе эта политика не сработала, в силу отсутствия механизмов передачи в иную форму собственности, кроме государственной. Приватизация была приостановлена, до обеспечения ее условий. И сегодня не конца еще ясно как должна строиться модель охраны национального достояния, чтобы быть действенной и эффективной. А пока памятники продолжают разрушаться как самостоятельно, из-за отсутствия должных мер охраны, как со стороны государства, так и со стороны общественности и частных лиц, так и сноситься, из-за превалирования экономических интересов.
Безусловно, это довольно таки сложный процесс - создать эффективную систему охраны наследия и согласовать действия всех субъектов культурной политики, особенно в странах с таким богатым культурным и природным наследием как Россия. Кстати подобные проблемы обнаруживают себя и во Франции, Испании, Великобритании, Италии. На наш взгляд особенно остро стоят эти проблемы перед «сокровищницей мировой культуры» Италией.
Не так давно, ожесточенные дебаты в прессе, на телевидении и в других средствах массовой информации разгорелись вокруг факта создания компании "Патримонио с.п.а." (АОЗТ «Достояние»). Мега-трактат о создании АОЗТ "Достояние" вобрал в себя букву и дух сразу трех документов - парламентского закона, правительственного декрета и президентского указа[3] .
Фирму, которой поручили управлять самым крупным в мире, по классификации ЮНЕСКО, культурным достоянием (в итальянской "шкатулке" сосредоточено около 40 процентов всего мирового наследия), будет на 100 процентов контролировать министерство экономики. В компанию «Патримонио с.п.а.» вошли как государственные, так и частные структуры. Едва в Риме было объявлено о создании названной фирмы, как начались протесты. «Колизей пустят с молотка», - решили противники этой инициативы. По их мнению, оценка исторических памятников в конкретную сумму- первый шаг на пути их приватизации. И опасения скептиков не лишены оснований - передача памятников в ведение новой компании по времени поразительно совпадает с обострением политической дискуссии о необходимости погасить колоссальный внутренний, или, как здесь говорят - общественный долг. Его размеры приближаются к сумме, назначенной за все итальянское культурное наследие в единой европейской валюте. Долг властей перед собственной страной - 1,3 триллиона евро, или 109,4 процента ВВП. Президент республики Карло Адзельо Чампи поспешил вмешаться и заверить соотечественников, что лично поручается за сохранность творений древних римлян, ремесленников Средневековья и мастеров Возрождения. Отсюда – «президентская составляющая» мега-пакта, который вырос из декрета кабинета министров, одобренного парламентом. Глава государства заверил, что юридический статус монументов - государственные объекты - останется незыблемым. 9-я статья итальянской Конституции признает неотчуждаемыми культурные, археологические, художественные объекты, национальные библиотеки, пляжи и леса. А вот ухаживать за ними смогут частники, вкладывая деньги и получая прибыль. В собственность же к частным фирмам колонна Траяна, например, и флорентийская галерея Уффици не перейдет, заверили в правительстве. Хотя вскоре после создания "Патримонио с.п.а." многие монументы покрылись строительными лесами, практические результаты деятельности компании пока отчетливо не просматриваются. В стране все еще опасаются, что со временем права итальянского государства на достояние республики будут ущемлены, а в более далекой перспективе символы страны могут вообще перейти в руки частного, и ней дай Бог - иностранного, капитал[4] .
Не смотря на все опасения общественности, главная задача у компании - это сохранение достояния. Под государственным контролем, но в основном за счет частников, она должна поддерживать памятники в состоянии, которое бы обеспечивало их туристскую привлекательность.
В целях обеспечения деятельности данной компании, культурное наследие Италии получило свою балансовую стоимость и было оценено в два триллиона евро.
Что это, попытки действительно продать наследие или попытка смоделировать новые подходы к его охране? Признание не только культурной, но и экономической ценности наследия, или поиск способов обеспечения экономической рентабельности сохранения достояния. Возможно ли создание подобной структуры в России, учитывая снижение роли государства в обеспечении финансовой стабильности охраны наследия, а также в поиске новых и действенных способов. Чтобы ответить на целый ряд, данных вопросов, не наш взгляд необходимо обратиться к изучению приоритетов и механизмов культурой политики Европы и Италии, дабы прийти к осознанию правомерности или неправомерности подобных действий, а также возможно применения подобного опыта в России, в свете дискуссий о приватизации наследия.
Проблемы обеспечения сохранности культурного и природного наследия в Европе, как показывает анализ целого ряда документов, актуализировались в начале ХХ века. Например, в Италии, еще в 1902 году парламентом был одобрен законопроект, ограничивающий список памятников, подлинными шедеврами, которые должны значиться в каталоге. И хотя через несколько лет этот закон прекратил свое существование он послужил образцом для многих европейских стран. В 1939 году Италия принимает закон №1089 «Об охране предметов, представляющих художественный и творческий интерес». Во Франции охрана наследия регламентируется законом «Об исторических памятниках» от 31 декабря 1913 года. В Германии, в тех землях, где не приняты новые законодательные акты, как например, в земле Гессен «О защите памятников культуры» 1974 года, действуют законы, принятые еще в конце XVIII века, как параграф 33 восьмого титула части I Общего Прусского земельного права от 5 февраля 1799[5] .
Также именно в этот период вместе с формированием национальной законодательной системы европейских стран, начинают появляться различные государственные и общественные структуры, основным предназначением которых как раз и становиться защита культурного и природного наследия. Одной из старейших европейских структур подобного рода является независимая общественная благотворительная организация «Нэшнл Траст» («NationalTrast» -«Национальная опека»). Созданная в результате частной инициативы, в настоящее время она является ведущей силой, занимающийся охраной природного и культурного наследия Британских островов. Под ее защитой находятся 565 тыс. акров сельских ландшафтов, более 500 миль ненарушенного побережья; 300 исторических зданий и садов, открытых для посещения. Организация насчитывает более 2 млн. членов, координируемых 16 региональными и 3 ведущими бюро, в т.ч. в Лондоне. Первый акт, прошедший через английский парламент, утверждал, что данная организация создана в целях содействия постоянному содействию сбережения ради блага нации, земель и арендуемых владений, обладающих природной красотой или исторической ценностью. Согласно действующему в Англии законодательству, продажа собственности Траста возможна только с разрешения британского парламента. Передача Трасту частных поместий оставляет право пожизненного проживания в них бывших владельцев (что предотвращает их продажу случайным лицам)[6] .
Стоит отметить, что Великобритания, в выборе свое культурной политики по отношению к культурного и природному наследию, придерживается позиции определяющей роли именно общественных организаций, при опоре на местные органы власти. Роль центрального государственного управления объектами наследия в стране сведена к минимуму. Подобной политики придерживаются и такие страны как США, Австралия, т.е. англоязычные страны, реализующие сходные модели культурного развития.
Если же говорить о целом ряде других европейских стран, таких как Франция, Италия то их культурная политика по отношению к наследию стоится, наоборот, на основе определяющей роли государства в заботе о национальном достоянии. Культурная политика данных стран пошла по пути создания специализированных государственных органов охраны наследия, например, Министерство культурного достояния в Италии, Министерство культуры во Франции, и создания централизованной государственной системы охраны.
Таким образом, можно сказать, что в начале ХХ века в европейских странах наметилась тенденция к созданию национальных правых систем в целях зашиты достояния, а также формирование специализированных общественных и государственных структур, преследующих эти же цели. Все эти тенденции, безусловно, были вызваны рядом объективных факторов.
Во второй половине ХХ века, после II Мировой войны тенденции сохранения национального достояния усиливаются. Начинает формироваться международная система права в этой области. В 1954 году принимается Гаагская Конвенция «О защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта», в 1972 году Конвенция ЮНЕСКО «Об охране всемирного культурного и природного наследия». В период с 1971 по 1975 гг. в странах, входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития, был принят 31 важнейший национальный закон в области охраны окружающей среды в сравнении с 4 законами в период с 1956 по 1960 гг., 10 законами - с 1960 по 1965 гг. и 18 законами – с 1966 по 1970 гг.[7]
Начиная с 1972 года в разных регионах мира объектами культурного и природного наследия на середину 2005 года было признано 825 объектов. Побудительным мотивом к этому стало более глубокое понимание значимости этих объектов для современного и будущих поколений.
Также именно во второй половине ХХ века создаются специализированные государственные органы охраны национального достояния. В Италии в 1975 году – Министерство культурного достояния (Министерство по вопросам охраны памятников культуры), во Франции в 1970 году, создается высшая и департаментская комиссии по охране местных пейзажей, имеющих историческое, научное или художественное значение. Данный этап в культурной политике европейских стран, обусловлен уже иными факторами, чем в начале века. Во-первых, это разрушение и потеря огромного количества культурных ценностей во время войны, перемещение их на чужую территорию. Во-вторых, в 70-х годах ХХ века, Дэниэл Белл провозгласил идею о наступлении эры постиндустриального общества, которое как показали исследования различных ученых, не обязательно дружелюбно к наследию. Глобализация, как объективный процесс также начинает развиваться в этот период. Формирование однополярного мира привело к объединению усилий европейских стран вокруг защиты национальной идентичности и культурного разнообразия. И если раньше та или иная страна, в одиночку могла решить возникшие перед ней проблемы в обеспечении сохранности культурного и природного наследия, то современная социокультурная ситуация, требует часто усилий всего мирового сообщества. Именно поэтому, начиная, примерно с 70-х годов ХХ века формируется международная система охраны наследия, призванная объединить усилия различных стран в деятельности по его охране.
Одна из последних конвенций ЮНЕСКО «Об охране и поощрении разнообразия форм культурного самовыражения», принятая в 2005 году, утверждает то, что культурное разнообразие является неотъемлемой отличительной чертой человечества. Культурное разнообразие является общим наследием человечества, необходимо дорожить им и сохранять его на благо всех, сознавая, что культурное разнообразие создает богатый и многообразный мир, который расширяет диапазон выбора и обеспечивает питательную среду для человеческих возможностей. Именно подобного рода усилия способны противостоять проблемам современного общества.