Дипломная работа: Правовое регулирование лесопользования
К полномочиям Российской Федерации относится правовое регулирование и управление федеральной государственной собственностью, установление основ федеральной политики и принятие федеральных программ в области государственного, экологического, национального развития Российской Федерации, а также установление системы федеральных органов исполнительной власти (ст. 71 Конституции РФ).
Правительство РФ в соответствии со ст. 114 Конституции РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии, осуществляет управление федеральной собственностью, охрану всех форм собственности.
Положения ст. 78 Конституции РФ о возможности взаимной передачи осуществления части своих полномочий по соглашению федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации получили дальнейшее развитие в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[21] , установившем общие правила по определению полномочий и их разграничению между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. В области лесных отношений полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлены соответственно ст. ст. 81 и 82 ЛК РФ.
Вопросы передачи осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений органам государственной власти субъектов Российской Федерации регулируются ст. 83 ЛК РФ. В соответствии с ней Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление следующих полномочий в области лесных отношений:
- разработка и утверждение лесных планов субъектов Российской Федерации, лесохозяйственных регламентов;
- предоставление в пределах земель лесного фонда лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование, а также заключение договоров купли-продажи лесных насаждений;
- организация использования лесов, их охраны (в том числе тушения лесных пожаров), защиты (за исключением лесопатологического мониторинга), воспроизводства (за исключением лесного семеноводства) на землях лесного фонда и обеспечение охраны, защиты, воспроизводства лесов на указанных землях;
- ведение государственного лесного реестра в отношении лесов, расположенных в границах территории субъекта Российской Федерации;
- осуществление государственного лесного контроля и надзора и др.[22]
Основным нормативным правовым актом, регулирующим право федеральной собственности на леса, является ЛК РФ. Практика применения Лесного кодекса РФ 1997 г. выявила некоторые его недостатки, связанные с недооценкой того, что лесное хозяйство функционирует в условиях рыночной экономики.
В одобренной распоряжением Правительства РФ уже упоминавшейся Концепции развития лесного хозяйства Российской Федерации на 2003 - 2010 годы, в частности, отмечается, что Россия, имея самые большие в мире лесные ресурсы, в сфере лесной торговли значительно отстает от ведущих стран мира. В качестве целей развития лесного хозяйства и совершенствования управления лесным фондом в указанной Концепции провозглашены создание условий, обеспечивающих устойчивое управление лесами при соблюдении требований непрерывного, рационального и неистощительного пользования лесным фондом; повышение доходов от использования лесных ресурсов; своевременное и качественное воспроизводство лесов; сохранение их ресурсного, рекреационного, экологического потенциала и биологического разнообразия. Для достижения поставленных целей необходимо решить следующие задачи: подготовить акты, необходимые для реализации ЛК РФ, повысить эффективность использования лесов за счет вовлечения в эксплуатацию неосвоенных лесных массивов; необходимы также развитие долгосрочных арендных отношений, стимулирование привлечения инвестиций в освоение лесов и увеличение объемов использования малоценной древесины.
В данной Концепции предусмотрена система различных мер по выполнению поставленных задач в области развития лесного хозяйства - совершенствование лесного законодательства. Назрела необходимость отражения в лесном законодательстве изменений, произошедших в социально-экономической сфере в стране, обеспечения согласованного государственного управления в области охраны и воспроизводства лесов, создания благоприятного климата для рационального использования лесных ресурсов. При подготовке нового ЛК РФ решались в основном вопросы, касающиеся форм собственности на земли лесного фонда, полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области управления лесным хозяйством, прав пользования участками лесного фонда, нормативного понятия леса, охраны и воспроизводства лесов[23] . Именно эти вопросы с учетом осмысления практики действия Лесного кодекса РФ 1997 г. были решены новым ЛК РФ, который, установив в качестве одного из принципов лесного законодательства обеспечение многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах (п. 4 ст. 1 ЛК РФ), вместе с тем учитывает экологическое значение лесов как особого природного объекта. С этой целью нормы рационального лесопользования распространены на все леса.
Устанавливая правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»[24] в п. 1 ст. 11 предусмотрел, что хозяйственная и иная деятельность, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться исходя из права каждого гражданина на благоприятную окружающую среду. В качестве объектов охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности в данном Законе названы леса и иная растительность. Лесное законодательство в соответствии с п. 5 ст. 2 упомянутого Федерального закона входит в состав природоохранительного законодательства.
В принятом 8 декабря 2006 г. и введенном в действие с 1 января 2007 г. ЛК РФ[25] в значительной мере учтены предусмотренные в Концепции развития лесного хозяйства положения, направленные на совершенствование лесного законодательства.
В ст. 2 ЛК РФ дается понятие лесного законодательства, в состав которого включаются помимо ЛК РФ и других федеральных законов принимаемые в соответствии с ними законы субъектов Российской Федерации. Правовое регулирование отношений в сфере владения, пользования и распоряжения природными ресурсами актами не только федерального законодательства, но и законодательства субъектов Российской Федерации оценивается учеными положительно ввиду неоднородности географических, климатических, экологических, ландшафтных, демографических, экономических и иных условий в различных субъектах Российской Федерации. Федеральное законодательство не может в полной мере учитывать специфику различных регионов и должно оставлять субъектам Федерации возможность для собственного нормотворчества[26] .
Лесные отношения также регулируются подзаконными нормативными актами, к которым относятся указы Президента РФ, нормативные правовые акты Правительства РФ, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти. Правительство РФ издает постановления, регулирующие лесные отношения в пределах полномочий, определенных ЛК РФ, другими федеральными законами, а также указами Президента РФ. Указами Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[27] и от 20 мая 2004 г. N 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»[28] установлена система федеральных органов исполнительной власти и разграничены полномочия между ними. К федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию лесных отношений, управлению лесным хозяйством, контролю и надзору в сфере природопользования, относятся Министерство сельского хозяйства РФ, Министерство природных ресурсов и экологии РФ, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральное агентство лесного хозяйства.
В ЛК РФ предусмотрен ряд вопросов, правовое регулирование которых отнесено к компетенции Правительства РФ. С вступлением в силу Федерального закона от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации» компетенция Правительства РФ была сужена. Так, Правительство РФ устанавливает состав лесного плана субъекта Российской Федерации и порядок подготовки такого плана (ч. 5 ст. 86 ЛК РФ), порядок ведения государственного лесного реестра (ч. 7 ст. 91 ЛК РФ), порядок осуществления государственного лесного контроля и надзора (ч. 6 ст. 96 ЛК РФ); таксы и методики исчисления размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства, утверждаются Правительством РФ (ч. 2 ст. 100 ЛК РФ) и др.
Лесной кодекс РФ предусматривает значительное количество нормативных правовых актов в сфере лесного хозяйства, которые должен разработать и принять уполномоченный федеральный орган исполнительной власти[29] .
Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях), а также по управлению государственным имуществом на подведомственных предприятиях и учреждениях[30] .
Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий, а также утверждает лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий и осуществляет государственную экспертизу проектов освоения лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий[31] .
Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий), государственный пожарный надзор в лесах, а также вправе приостанавливать использование лесов в пределах полномочий в соответствии с федеральными законами[32] . Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов (государственный лесной контроль и надзор) на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения[33] .
Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений[34] .
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий также могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие лесные отношения. Кроме того, в связи с введением права муниципальной собственности на лесные участки ч. 6 ст. 2 ЛК РФ предусмотрено, что на основании и во исполнение норм ЛК РФ, других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать муниципальные правовые акты, регулирующие лесные отношения.
Как предусмотрено ст. 3 ЛК РФ, лесное законодательство регулирует лесные отношения. При этом законодатель прямо не определяет, какие отношения относятся к лесным. В отличие от действующего ЛК РФ в Лесном кодексе РФ 1997 г. содержалось определение лесных отношений, к которым относились отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов - как входящих, так и не входящих в лесной фонд, а также земель лесного фонда, не покрытых лесной растительностью (абз. 1 ст. 5 ЛК РФ). Однако в соответствии с целями развития лесного хозяйства, определенными в уже упоминавшейся Концепции развития лесного хозяйства на 2003 - 2010 годы и сформулированными в ст. 1 ЛК РФ на их основе основными принципами лесного законодательства и, в частности, необходимостью обеспечения многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах, в ЛК РФ значительное внимание уделено имущественным отношениям, возникающим при использовании лесных участков. Действующий ЛК РФ определяет, какие виды деятельности по использованию лесных участков и лесных насаждений относятся к предпринимательским отношениям (этот вопрос освещен в § 2 гл. 2 настоящей работы).
Часть 2 ст. 3 ЛК РФ устанавливает, что имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений, регулируются гражданским законодательством, а также ЗК РФ, если иное не установлено ЛК РФ, другими федеральными законами. На первый взгляд законодатель отделяет лесные отношения от имущественных отношений. Однако ч. 2 ст. 3 ЛК РФ предусматривает приоритет в регулировании имущественных отношений в области лесопользования за ЛК РФ и другими федеральными законами. Следовательно, действующий ЛК РФ регулирует два вида отношений: лесные имущественные и лесные неимущественные отношения. Ответ на вопрос, какие из лесных отношений относятся к имущественным, содержит ч. 2 ст. 3 ЛК РФ: это, как указывалось, отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений, которые регулируются гражданским законодательством и ЗК РФ. При этом следует указать на значительную роль земельного законодательства в регулировании правового положения лесов. Определение целевого назначения земель, отличных от земель лесного фонда, - прерогатива земельного законодательства. В соответствии с ч. 2 ст. 6 ЛК РФ использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются в соответствии с целевым назначением земель, на которых эти леса располагаются. В качестве одного из основных принципов земельного законодательства п. 6 ч. 1 ст. 1 ЗК РФ провозглашает приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий; согласно этому положению изменение целевого назначения земель, занятых защитными лесами, для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами.
Кроме того, земельное законодательство определяет формы собственности на леса, не произрастающие на землях лесного фонда.
Земельное законодательство совместно с гражданским законодательством, если иное не предусмотрено ЛК РФ, регулирует основания и порядок возникновения права постоянного (бессрочного) пользования лесными участками, права ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут), права аренды лесных участков, а также права безвозмездного срочного пользования лесными участками (ст. 9 ЛК РФ)[35] .
Гражданское законодательство устанавливает основания и порядок приобретения гражданами и юридическими лицами права собственности на древесину и иные добытые лесные ресурсы (ч. 1 ст. 20 ЛК РФ). При этом важно отметить, что законодатель оставляет приоритет в регулировании имущественных отношений за ЛК РФ, что представляется обоснованным. Лишь лесное законодательство способно учесть значительные особенности установления правового режима лесов. Так, ч. 2 ст. 75 ЛК РФ предусмотрено, что купля-продажа лесных насаждений осуществляется в соответствии с ЛК РФ. К договору купли-продажи лесных насаждений применяются положения о договорах купли-продажи, предусмотренные Гражданским кодексом РФ (далее - ГК РФ), если иное не установлено ЛК РФ. Учитывая особенности предмета договора купли-продажи лесных насаждений по сравнению с объектами гражданских правоотношений, ЛК РФ предусматривает разработку и утверждение Правительством РФ формы примерного договора купли-продажи ?