Дипломная работа: Проблемы реформирования системы местного самоуправления в РФ терри
Ст. 56 Конституции устанавливала, что в границах своего ведения съезд Советов (областной, губернский, уездный, волостной) — высшая в пределах данной территории власть; в период же между съездами такой властью признавался исполнительный орган Съезда — исполнительный комитет.
Конституция СССР 1924 г. не содержала специальной статьи по характеристике Советов, поскольку была посвящена закреплению на конституционном уровне образования нового государства — Союза Советских Социалистических Республик. Конституция РСФСР 1925 г. сохранила общие принципы построения системы Советов, несколько изменив структуру согласно новому административно-территориальному делению. Советы депутатов образовывались также в городах и селениях.[14. C.536]
Конституция СССР 1936 г. существенно изменила организацию местных органов государственной власти. Вместо съездов Советов рабочих, крестьянских, красноармейских депутатов в губерниях, уездах, волостях местными органами власти по Конституции СССР 1936 г. стали Советы депутатов трудящихся краев, областей, автономных областей, округов, районов, городов, сел (станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов) в соответствии с новым административно-территориальным делением, которое изменилось в конце 20-х–начале 30-х годов. [13. C.33]
Конституция РСФСР 1937 г. кроме вышеперечисленных административно-территориальных единиц предусматривала также национальные округа и административные округа.
Ст. 2 Конституции СССР 1977 г. в свою очередь опять изменила название органов государственной власти, оставляя неизменным характер этих органов: «Вся власть в СССР принадлежит народу… Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу СССР… Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов».
Система местных органов строилась в соответствии с административно-территориальным делением и охватывала краевые, областные, окружные, районные, городские, сельские и поселковые Советы народных депутатов. Система местных Советов в союзных, автономных республиках являлась двух- или трехзвенной. В отдельных случаях насчитывалось и четыре ступени советов (например, в краях).
Районные Советы в союзных республиках, имеющих областное деление, выступали как связующее звено между органами власти областей (краев) и населенных пунктов. В остальных союзных республиках районные Советы являлись высшим звеном системы местных органов государственной власти. Соответственно этому различалась и подчиненность этих органов. Городские советы являлись органами государственной власти в городах. По подчиненности они подразделялись на городские советы городов республиканского (союзной республики и АССР), краевого, областного, окружного (автономных округов) и районного подчинения. Районные в городах Советы являлись органами власти внутригородских территориальных единиц.
Таким образом, нормы Конституции и развивающих ее положений законов закрепляли построение системы местных Советов в строгой связи с административно-территориальным делением страны.
Теоретическая мысль по поводу местного самоуправления вплоть до 80-ых годов XX столетия не пошла дальше того, что было сформулировано авторами Большой Советской Энциклопедии, которые писали: “Самоуправление, управление делами территориальной общности, организации или коллектива, самостоятельно осуществляемое их членами через выборные органы либо непосредственно (с помощью собраний, референдумов и т.п.), Основные признаки самоуправления - принадлежность публичной власти населению или избирателям соответствующей территории, членами общественной организации, коллектива; самостоятельность вопросов внутренней жизни; отсутствие органов назначаемых извне. Один из видов государственного управления на местах - местное самоуправление, при котором население административно-территориальной единицы самостоятельно управляет местными делами (через выборные органы или непосредственно) в пределах прав, установленных государством”.[16. C.549]
С 1985 г. и по настоящее время выделяется президентский этап в развитии местного самоуправления. Этот этап начинается с момента прихода к власти М.С. Горбачева. Хоть Президентом СССР этот политик стал в марте 1990 г. мы включили его в этот этап.
В апреле 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», которым было положено начало реформе местного управления. Главная задача этой реформы состояла в превращении местного государственного управления в такое управление, которое «обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения» [1], то есть в местное самоуправление.
В условиях СССР конца 80-х годов и России 90-х годов, реформа местного управления могла быть осуществлена только «сверху», путем принятия общегосударственных законов и других нормативных актов.
В союзном законе 1990 г. «Местное самоуправление в СССР - это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы».[2]
С началом деятельности Съезда народных депутатов РСФСР и избрания на пост Председателя Верховного Совета РСФСР Б.Н. Ельцина (1991–1999 годы правления), центр политических преобразований постепенно перемещается в органы государственной власти России. Через два месяца после фактического начала работы российского парламента (17.07.1990 г.) состоялось совещание представителей местных Советов народных депутатов всех уровней и руководителей их исполнительных органов. Предполагалось использовать депутатский корпус как стержневую силу при создании общества гражданского согласия, поэтому депутаты рассматривались в качестве инструмента реформирования государства. Идеи инициаторов Совещания были реализованы в законодательстве и практике действий местных органов власти, однако достигнуты они не были. Во многих местах усиление Советов привело к их конфронтации с исполнительными органами власти и к правовому хаосу. Правоохранительные органы и суд оказались не готовыми для новой для них роли защиты закона от действий органов власти и примирителя сторон конфликта.
Дальнейшая эволюция законодательства о местном самоуправлении в Российской Федерации, а, следовательно, и практическое воплощение реформ в этой сфере государственного строительства, пошла в русле совершенно другой идеологической установки. Руководство России пришло к выводу, что более эффективно проводить реформы можно через исполнительные органы власти, а взаимодействие ветвей власти целесообразнее строить через реализацию принципа разделения властей.
В начале 1991 г. был учреждён пост Президента Российской Федерации, а в июне того же года был избран первый президент. Идея усиления исполнительной вертикали и разделения властей была реализована и в отношении власти на местах.
24 мая 1991 г. был принят Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления». В этом законе впервые вводится понятие местной администрации как самостоятельного органа власти. Этим же законом были введены новые принципы определения территориальных границ существования местного самоуправления. Измененная редакция ст. 138 Конституции РСФСР установила, что «местное самоуправление в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах осуществляется населением через соответствующие местные Советы народных депутатов как главное звено системы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления населения».[3] Таким образом, край и область с этого времени не рассматривались уже как субъект местного управления.
Местное самоуправление в то время осуществлялось в границах всех административно-территориальных единиц, входящих в состав РСФСР.[27]
Почти все формальные атрибуты местного самоуправления присутствовали: существовала законодательная основа, имелись выборные органы, была установлена их собственная компетенция, определены находящиеся в их распоряжении ресурсы. Однако местное самоуправление не было самостоятельно в пределах его компетенции. Действующее законодательство предусматривало возможность отмены решений нижестоящего совета вышестоящим и подчиненность нижестоящей администрации вышестоящей. Таким образом, любое решение местного совета по вопросам, формально входившим в его компетенцию, нельзя было считать окончательным, а местная администрация не столько выполняла решения местного совета, сколько транслировала на местном уровне решения вышестоящих органов власти.
В результате местные органы власти несли ответственность, прежде всего, перед вышестоящими органами, а не перед населением. Несамостоятельность в осуществлении власти на местном уровне сопровождалась и несамостоятельностью в распоряжении ресурсами. Несмотря на декларированное право на местный бюджет, муниципальную собственность, в реальной жизни доходы местных бюджетов полностью зависели от вышестоящих органов и ежегодно пересматривались.
Указом Президента РФ от 09.10.1993 г. № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» была прекращена деятельность районных в городах, городских в районах, поселковых сельских советов, а их функции были переданы местным администрациям. Указом Президента РФ от 26.10.1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» была прекращена также деятельность городских и районных советов. Право на назначение выборов глав местного самоуправления передавалось главам администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, им же предоставлялось право установления порядка проведения выборов глав местного самоуправления.
Данным Указом утверждено и «Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы». В соответствии с этим Положением образовывались выборные органы местного самоуправления в населенных пунктах либо по совместному решению органов местного самоуправления поселений создавался единый орган местного самоуправления на территориях, включающих несколько городских или сельских поселений. Срок полномочий органов местного самоуправления – два года.
Положения Указа Президента РФ от 22.12.1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» уточняют некоторые вопросы организации и деятельности местного самоуправления. К гарантиям местного самоуправления можно отнести положение, устанавливающее, что решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке. При этом за органами государственной власти сохраняется право отмены решений органов местного самоуправления по вопросам, связанным с исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Указ определяет и полномочия органов государственной власти по назначению выборов органов и должностных лиц местного самоуправления: дату выборов в представительный орган местного самоуправления устанавливает представительный (законодательный) орган власти субъекта Российской Федерации по предложению главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации; выборы ранее назначенных глав местного самоуправления могут быть назначены главой исполнительной власти субъекта Российской Федерации, который определяет и порядок проведения этих выборов.
29.10.1993 г. был издан Указ Президента № 1797 «Об утверждении основных положений о выборах в органы местного самоуправления». Этим Указом определялся порядок выборов представительных органов местного самоуправления, предусматривалось проведение выборов на основе мажоритарной системы по одномандатным избирательным округам, но субъектам Российской Федерации предоставлялось право установления также пропорциональной и смешанной системы выборов в органы местного самоуправления. Указом были определены сроки проведения выборов в представительные органы местного самоуправления — с декабря 1993 г. по июнь 1994 г. — с правом органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливать конкретную дату проведения выборов. С принятием Конституции Российской Федерации начался этап становления местного самоуправления в России на принципах, установленных Конституцией и соответствующих Европейской Хартии местного самоуправления.
В августе 1995 г. был принят Закон № 154–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором определены территориальные основы местного самоуправления, указаны органы и должностные лица местного самоуправления, формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления, описана финансово-экономическая основа местного самоуправления, гарантии местного самоуправления и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, определен контроль за их деятельностью.
В октябре 2003 г. Президент РФ подписал закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», где определены принципы территориальной организации местного самоуправления, описаны вопросы местного значения, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в таком осуществлении, перечислены органы и должностные лица местного самоуправления, муниципальные правовые акты, определена экономическая основа местного самоуправления, описано межмуниципальное сотрудничество, указана ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, описан контроль и надзор за их деятельностью, указаны особенности организации местного самоуправления.
1.2. Характеристика местного самоуправления в европейских странах
Восстанавливая местное самоуправление в России, возможно, достаточно переосмыслить зарубежный, в первую очередь европейский, опыт, ибо Россия позиционирует себя, прежде всего, как европейское государство. Да и вопрос о формировании муниципальных органов власти возник у нас как следствие подписания Европейской хартии местного самоуправления.
В качестве одной из тенденций развития муниципальной власти можно выделить стремление к оптимальному сочетанию самоуправления со свойственной ему определенной автономией, самостоятельностью и государственного управления на местном уровне, позволяющего обеспечить в деятельности муниципальных органов реализацию и защиту общенациональных интересов.
Сочетание государственного управления и местного самоуправления при организации власти на местах определяется историческими, географическими и демографическими