Дипломная работа: Расследование злоупотребления должностными полномочиями
Можно утверждать, что именно с данного периода было положено начало государственной политики в развитии уголовно – правовых норм, предусматривающих уголовную ответственность должностных лиц за превышение власти или служебных полномочий.
С принятия в 1497 г. Судебника к началу XIX в. в российском законодательстве об ответственности за корыстные злоупотребления по службе произошли существенные изменения. Из преступлений, направленных против правосудия, взяточничество было признано в качестве преступления против интересов государства и интересов служебной деятельности. Наказание за совершение этого преступления претерпело существенные изменения от штрафа в размере трёхкратной стоимости принятого до смертной казни с конфискацией имущества (при Иване Грозном и Петре I). Однако в последующие годы санкции за совершение этих преступлений значительно смягчились. Во время проведения реформ на первое место ставились интересы государства, в периоды нормального развития государственности на первый план выходили интересы личности.
Систематизация российского законодательства, проведённая при Николае I, в области уголовного права завершилась изданием в 1845г. Уложения о наказаниях уголовных и исправительных. Оно было создано в результате соединения наскоро переработанных специальной комиссией актов времён правления Алексея Михайловича, Петра I, Екатерины II, включённых в Свод законов Российской империи, а также норм некоторых уголовных кодексов европейских стран[19] .
Необходимо отметить, что Уложение устанавливало льготы, которые были и в Своде законов, по освобождению от телесных наказаний должностных лиц (на время состояния на службе)[20] .
Демократические преобразования государства и всех его устоев требовали законодательного установления режима законности и обеспечения его мерами уголовно-правового характера. В свою очередь, это требовало определения четких границ полномочий должностных лиц, в том числе полицейских чиновников, и установления за возможное их превышение уголовной ответственности. Политика российского правительства, направленная на создание правовых основ и гарантий соблюдения, гражданских прав и свобод, освобождаемых от крепостного права крестьян, получила свое закрепление в вышеназванном Уложении 1845г., которое рассматривало должностное превышение власти уже в качестве самостоятельного состава преступления. Уголовно-наказуемым признавалось виновное совершение должностным лицом действий по службе, на которые оно не было уполномочено ни законом, ни распоряжением органа власти.
Правовым основанием формирования властных и служебных полномочий должностного лица являлись существующие закрепления законов, уставы, даваемые им наставления от начальства. Запрещалось совершать действия с присвоением прав, на которые нужно было разрешение высшего начальства. В качестве преступления рассматривалось и покушение на превышение власти[21] .
Принятие Уложения о наказаниях уголовных и исправительных в новой редакции 1866 г. принципиально не изменило содержания правовых норм, регулирующих ответственность за преступления против власти. Несовершенство определённых статей действовавшего законодательства давало возможность оставаться безнаказанными большому кругу должностных лиц органов государственной власти и управления. По этой проблеме на страницах периодических изданий стали высказываться критические замечания и вноситься предложения по совершенствованию законодательства. В частности, критиковалось положение ст.379 ч. 2 Уложения, где субъектами преступления могли быть только должностные лица волостного и сельского управлений за незаконный сбор денег на угощение чиновников и присвоившие их полностью или частично. Однако не привлекались по этой статье за те же действия городские головы, виновные в сборе денег для угощения сановных особ, например, губернатора или архиерея, и присвоившие часть денег[22] .
Анализируя материалы статей, опубликованных в средствах массовой информации конца XIX и начала XX вв., можно предположить, что в данный период за злоупотребления по службе в основном привлекали к уголовной ответственности представителей исполнительной власти, не имеющих ответственного должностного положения[23] .
Важным этапом в истории развития уголовного законодательства России был длительный период - с 1881 по 1903г. - (именуемый в литературе тех лет «перестройкой») подготовки нового Уголовного уложения, утверждённого 22 марта 1903г. Углубление классовых противоречий обусловило эволюцию и уголовного законодательства. Новый уголовный закон полностью не был введён в действие, поскольку при постатейном его обсуждении проявились противоречия между депутатами по некоторым нормам. Несмотря на то, что закон был принят со многими изъятиями, в нём содержится немало прогрессивного в части рассматриваемой проблемы. Так, значительно была расширена уголовная ответственность должностных лиц за различные нарушения по службе. В гл.37 «О преступных деяниях по службе государственной и общественной» сформулирован 51 состав, содержащий уголовную ответственность данной категории лиц[24] .
В Уголовном уложении 1903 г. было также дано законодательное определение понятия должностного лица, под которым понималось «всякое лицо, несущее обязанности или исполняющее временное поручение по службе государственной или общественной, в качестве должностного лица или полицейского, или иного стража, или служителя, или сельского, или мещанского управления».
В начале XX в. в период бурных экономических и государственных преобразований вновь встал вопрос об установлении ответственности высших государственных должностных лиц за злоупотребления по службе, превышение власти, её бездействие, должностной подлог, взяточничество и т.п. В проекте основного государственного закона, выработанном Союзом «Освобождение», было предложено установить ответственность за «умышленное нарушение основного государственного закона, а также за нанесение тяжкого ущерба интересам государства превышением, бездействием или злоупотреблением власти».[25] Предлагалось, чтобы для привлечения данной категории лиц был создан особый суд, действовавший на основе специального закона. Эта проблема получила широкое освещение в научной литературе того периода, но законодательного разрешения так и не нашла.
Сравнивая содержание Русской Правды с военно-уголовным законодательством Петра I, затем, анализируя уголовные законы эпохи Екатерины II, Александра I, Александра II и Николая II, следует заметить, что нормы о привлечении к уголовной ответственности за злоупотребления по службе развивались от реформы к реформе, первоначально обеспечивая охрану государственных интересов, затем, включая в этот объект деятельность государственного аппарата, общественные блага и, наконец, личность с ее правами и свободами. К 1917 г. развитие этих норм получило свое завершение, эффективность их применения зависела от государственной политики, от степени ответственности государства перед гражданином в стремлении сохранить достигнутый уровень прав и свобод.
С первых дней Советской власти действие уголовных и иных законов Российского государства было прекращено, и на смену им были предложены декреты, постановления, основным содержанием которых был призыв «арестовывать и передавать революционному суду народа всякого, кто посмеет вредить народному делу, будет ли такой вред проявляться в саботировании и вообще в каком бы то ни было сопротивлении великому делу мира, целью которого является твердая и неуклонная победа социализма, которая даст народам прочный мир и избавление от всякого гнета и от всякой эксплуатации»[26] . Для проведения государственных решений в жизнь была создана Всероссийская чрезвычайная комиссия, наделённая правом принятия нормативных актов, имеющих силу закона и обязательных для исполнения всеми учреждениям, должностными лицами и гражданами. Была введена практика административных арестов граждан, а в последующем и административных расстрелов, применять которые имели право не только органы ВЧК, но и их комиссии на местах. Правовой основой для производства таких арестов могли быть обычные указания членов ВЧК либо членов СНК. Эти указания получали форму многочисленных записок, содержание которых красноречивее всего объясняют происходящие в тот период события и состояние законности в государстве, в деятельности должностных лиц, представляющих его на местах. Должностное злоупотребление расценивалось как бездействие власти либо попустительство и превышение власти, которые приравнивались к государственной измене. Характерно высказывание Н. Бухарина, сделанное им в 1914 г., что «чуть ли не вся страна управляется такими «записками»[27] , в которых содержатся указания о массовых нарушениях прав человека: «Чем большее число представителей реакционной буржуазии и реакционного духовенства удастся нам расстрелять, тем лучше. Надо именно теперь проучить эту публику так, чтобы на несколько десятков лет ни о каком сопротивлении они не смели думать»[28] . Для реализации данных целей были созданы революционные трибуналы. Их компетенция была определена Декретом о суде № 1, который определял их полномочия и систему[29] , послужившие основой массовых нарушений прав и интересов личности. Складывающаяся ситуация вызвала бурный протест со стороны видных умов русской интеллигенции, которые осуждали такую политику и тактику большевиков[30] .
Превышение власти, нарушение законности прав и интересов граждан в те годы покрывалось революционными идеями, различного рода лозунгами, «социалистической целесообразностью». Не месть, а классовая целесообразность, интересы трудящихся в целом - вот что кладется в основу борьбы с должностными преступлениями. Выработанные многовековым историческим развитием нормы уголовного права России были преданы забвению. Право было отвергнуто и заменено политическими, антинародными решениями, от которых общество получило неизгладимый вред[31] .
Между тем ради исторической объективности и справедливости необходимо проанализировать развитие советского уголовного законодательства с учетом исследуемых проблем, тем более что и в нём были позитивные аспекты борьбы с должностными злоупотреблениями. В научной литературе тех лет было принято рассматривать понятие должностного лица в широком смысле, так как по самому духу советского строя всякий служащий, занимая определенное место, выполняет задачи государственного характера, то с точки зрения современного строя всякий служащий является в то же время должностным лицом, как бы ни была незначительна его функция в общей системе управления. Должность - есть известное место по службе. Поэтому и занимающиеся чисто механическим трудом, например, перепиской бумаги, печатанием на пишущей машинке, несущие служительские обязанности в виде курьеров, рассыльных, сторожей и т.п. являются должностными лицами в широком смысле этого слова. Каждому из этих лиц отводятся известные функции, и каждое из них несёт определенные служебные обязанности и может нарушать их, сделаться субъектом преступления по службе[32] .
Подобное мнение (а оно было распространенным) объяснялось политической обстановкой и проводимой государством уголовной политики, основной целью которого было закрепление проводимого властью террора, опиравшегося на революционное правосознание и революционную совесть. Согласно ст. 27 УК РСФСР 1922 г. должностные преступления относились к деяниям, направленным против нового порядка, и содержали суровые санкции: 10 лет лишения свободы, а при отягчающих обстоятельствах - расстрел. Обязательным признаком объективной стороны превышения власти Верховный суд РСФСР рассматривал угрозы, используемое оружие, насилие либо особо мучительные и оскорбляющие достоинство потерпевших действия[33] .
Данные признаки остались неизменными и в УК РСФСР 1960 г. Уход от эпохи, в которой царило безвластие права и всевластие государства, превратившего жизнь людей в ад репрессивного тоталитаризма, уравнительной нищеты, необходим, и начавшееся движение вперед не может уже остановиться. Первый съезд народных депутатов СССР признал необходимость «решительного поворота внимания к человеку, к дальнейшей демократизации и гумманизации всех сфер общественной жизни, ее духовному обновлению, последовательному проведению принципа социальной справедливости»[34] . В этом направлении сделано немало. Ратифицирована Всеобщая декларация прав человека (от 10 декабря 1948 г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (от 16 декабря 1966г.). На третьем съезде Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г. была принята Декларация прав и свобод человека и гражданина, которой права и свободы человека, его честь и достоинство объявлены высшей ценностью общества и государства. Всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. где принята Конституция Российской Федерации, которая закрепила основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, федеративное устройство, организацию высших органов власти. В соответствии со ст.10 государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Для поддержания нормального правового режима и законности в 1994 г. принят Федеральный закон «О Конституционном суде Российской Федерации», в цели и задачи которого входит охрана суверенитета народов России, защита конституционного строя, основных прав и свобод человека, прав и законных интересов граждан и юридических лиц, поддержание верховенства и непосредственного действия Конституции Российской Федерации на всей территории России[35] . Существенным вкладом в формирование демократических начал государства является принятый 6 июля 1991 г. Закон «О местном самоуправлении в РСФСР»[36] , определивший полномочия местных органов власти и управления и их должностных лиц. Это, в свою очередь, определило роль местных органов власти и управления. Шагом вперёд в строительстве действительной правоохранительной системы явилось принятие 18 апреля 1991 г. Закона РФ «О милиции»[37] , деятельность которой строится на принципах законности, гуманизма, гласности, на уважении прав человека.
В связи с введением в действие с 1 января 1997г. Уголовного кодекса РФ 1996г. существенно изменилось законодательство о должностных преступлениях (последние, помимо всего прочего, получили новое название - преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления). Но по сей день, возникают вопросы толкования, казалось бы, давно известных понятий, допускаются ошибки в применении ст.ст. 285, 286, 290–293 УК РФ.
В соответствии со ст. 285 УК РФ злоупотребление должностными полномочиями – это «использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества и государства».
§2. Понятие злоупотребления должностными полномочиями
История государственной власти, начиная от произвола вождей и заканчивая разделением властей в современных условиях, есть, в действительности, борьба народа с произволом и злоупотреблениями власть предержащих. С целью ограничить произвол власть имущих выдвигались идеи правления законов, но не правителей, а для пресечения злоупотреблений была разработана теория разделения властей. Ш.Л. Монтескье писал: «Известно уже по опыту веков, что всякий человек, обладающий властью, склонен злоупотреблять ею, и он идет в этом направлении, пока не достигнет положенного ему предела. А в пределе - кто бы мог подумать - нуждается и сама добродетель. Чтобы не было возможности злоупотреблять властью, необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга»[38] .
Данный тезис является актуальным и в настоящее время. На данный момент в демократических государствах закреплен принцип взаимной ответственности государства и гражданина. В частности, в Конституции Российской Федерации 1993 года он нашел свое отражение в ст. 52: «Права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняется законом. Государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба».
В целях предотвращения злоупотреблению властью порядок функционирования органов исполнительной власти детально регламентирован в действующем законодательстве в соответствии с принципом «разрешено только то, что указано в законе». Однако, правовые нормы, как известно, носят общий характер, в них невозможно предписать решение всех возникших ситуаций в сфере государственного управления. Поэтому административным органам предоставляется право на выбор вариантов действия в рамках закона. Используя дискреционные полномочия, органы государственной власти обязаны, верно, оценивать факты по кон