Дипломная работа: Сравнительный анализ местного самоуправления в России и Германии
1.2 Европейская хартия местного самоуправления
Международно-правовые акты в соответствии с ч.4 ст.15 Конституции РФ являются частью правовой системы РФ при условии, что они содержат общепризнанные принципы и нормы международного права. Это конституционное установление положило начало проникновению международных правовых норм в российское право. Не миновала такая участь и сферу местного самоуправления, основным международным источником правового регулирования которой выступает Европейская хартия местного самоуправления. Подготовленная первоначально в 1968 году в форме Декларации принципов местного самоуправления, Хартия обрела привычный вид только к 1981 году. Еще четыре года ушло на её доработку. В окончательном виде Европейская хартия местного самоуправления была принята Комитетом министров Совета Европы в июне 1985 года в форме конвенции, открытой к подписанию 15 октября 1985 г.
От имени РФ хартия была подписана 28 февраля 1996 года. На территории России хартия вступила в силу с 1 сентября 1998 года. Российское законодательство следует в фарватере, проложенном Европейской хартией местного самоуправления. Это наблюдается в сходстве многих общих положений, закрепленных в первой части хартии, совпадении разных черт и признаков. Так, согласно хартии органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя; по Конституции РФ местное самоуправление – один из элементов конституционного строя России. Общность проступает в определениях местного самоуправления, хотя и не полностью, в субъектах его осуществления, сферах компетенции муниципальных органов. Ч.2. ст.131 Конституции РФ, устанавливающая, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий, воспроизведена в соответствии со ст.5 хартии. Возможность осуществления вышестоящего контроля, финансовой и судебной гарантии реализации права местного самоуправления предусмотрены и в Хартии, и в российском законодательстве.
В основу Хартии положен классический принцип субсидиарности. Согласно этому принципу, вопросы, которые можно решать на низовых уровнях управления, нет смысла передавать наверх. Местным сообществам нужно доверять как можно больше управленческих задач, а вмешательство государства допускается лишь там, где без него не обойтись. Говоря словами самой Хартии, осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам.
В Европейской Хартии дается следующее определение местного самоуправления: "Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения".
Следует отметить, что в оригинале Хартии речь идет о "des affaires publiques", или "public affairs", что дословно на русском языке означает "публичные дела", а не "государственные дела" (как в официальном переводе), что не вполне корректно передает смысл фразы.
Отличие формулировок российских законов от Европейской Хартии местного самоуправления в том, что в Хартии особо выделяется деятельность органов местного самоуправления с возможностью обращений к собраниям граждан и другим формам прямой демократии, тогда как российское законодательство упоминает, прежде всего, само население (народ), а уже затем - органы местного самоуправления.
То есть российский менталитет воспринимает местное сообщество как первичный субъект, а его органы власти - вторичный. Российская формула местного самоуправления оказывается более либеральной по сравнению с европейской. Но наполнить ее реальными делами нам пока не удается.
В то же время Европейская Хартия говорит не только о праве, но и о реальной способности органов местного самоуправления решать местные вопросы. Именно реальная способность, прежде всего экономическая и финансовая, является главным уязвимым местом в российском местном самоуправлении. Вступление России в Совет Европы и ратификация ею в 1998 г. Европейской Хартии требуют учета всех отправных положений документа. Европейской Хартией установлено, что принципы местного самоуправления должны быть признаны в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны.
Целью Хартии является обеспечение и защита прав местных органов самоуправления, потому что именно местное самоуправление позволяет гражданам участвовать в принятии решений, касающихся их повседневной жизни. Вот почему рассматриваемый документ обязывает государства, входящие в Совет Европы, беречь и укреплять политическую, административную и финансовую состоятельность местных сообществ. Тем самым принцип самостоятельности органов местного самоуправления закрепляется на весьма высоком международном уровне, а его соблюдение расценивается как один из основных критериев подлинной демократии.
Хартия состоит из преамбулы и трех частей. В преамбуле обозначены цели Совета Европы, а также констатируется, что местное самоуправление составляет одну из основ демократического строя, обеспечивая эффективное и, что самое главное, приближенное к гражданам управление. В документе вновь и вновь подчеркивается, что право на местное самоуправление — одно из важнейших гражданских прав, что подлинное народовластие надо искать не там, где власть централизована, а там, где она рассредоточена и передана на места.
Часть 1 Хартии раскрывает понятие местного самоуправления, определяет сферу его компетенции, гарантии и механизмы правовой защиты, способы контроля за его деятельностью и источники финансирования. Согласно Хартии, "под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения". Важно отметить, что настоящее самоуправление немыслимо без свободных выборов — не случайно оно "осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования". В ряду прочих тут предусмотрено право местных сообществ на собственные территориальные границы; на самостоятельное определение своих внутренних административных структур, отвечающих местным потребностям и обеспечивающих эффективное управление; на взимание налогов.
Часть II Хартии устанавливает обязательства государств, ее подписавших. Абсолютно одинаковых стран в мире нет, и, учитывая особенности каждого члена Совета Европы, в Хартии предусмотрено довольно широкое разнообразие моделей местного самоуправления. Наиболее важным в этом ее разделе является определение основных принципов, на которых должно строиться местное самоуправление в каждой стране, входящей в европейское сообщество.
Часть III носит чисто технический характер — в ней разъясняется, как Хартия подписывается, ратифицируется и вступает в силу.
Основное содержание местного самоуправления раскрывается в части I характеризуемого документа, состоящей из десяти статей (ст. 2 - 11). Статья 2 устанавливает, что "принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства".
Статья 3 (ч. 1) содержит определение местного самоуправления, под которым понимается "право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения".
Статья 3 (ч.2) дает больше всего поводов для политических споров, поскольку устанавливает, что местное самоуправление "осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом".
Статья 4 требует установить основные полномочия органов местного самоуправления в конституционном или ином законодательном порядке. Допускается делегирование органам местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти по решению конкретных задач.
Статья 5 специально посвящена защите границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, и в частности устанавливает, что "изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается толь