Прокурор обязан «одинаково защищать не права лиц или ведомств, а самую силу закона и только в том смысле, в коем судья по своему значению в состязательном процессе не имел бы права сделать непосредственно от себя какого-либо указания»[2] .

В соответствии со ст. 343 УГС прокурор обязан был давать заключения: по делам казенного управления, по делам земских учреждений, городских и сельских обществ, по делам лиц, не достигших совершеннолетия, безвестно отсутствующих, глухонемых и умалишенных, по вопросам о подсудности и пререканиях о ней, по спорам о подлоге документов и вообще в тех случаях, когда в гражданском деле выясняются обстоятельства, влекущие возбуждение уголовного дела, по просьбе об устранении судей, по делам брачным и законности рождений, по просьбам выдачи свидетельства на право бедности.

Однако на практике заключение прокурора быстро превратилось в большинстве случаев «в пустую формальность, тягостную для прокуроров и ненужную для суда».

Видный русский судебный деятель Г. Вербловский писал в 1905 году: «В таком виде, в каком участие прокурора в гражданском процессе проявляется в действительности, оно совершенно бесполезно»[3] . Эта идея в Думе полностью поддержана не была, Законом от 9 мая 1911 года деятельность прокуратуры в гражданском процессе была значительно ограничена.

После революции составители первого советского ГПК основывались на известном высказывании В. И. Ленина о необходимости «продвинуться дальше в усилении вмешательства государства в «частноправовые отношения», в «гражданские дела», что применительно к процессу означало, что государство должно иметь максимум возможностей для вмешательства в гражданско-правовой спор[4] .

Под воздействием этих идей и сформировалась концепция участия прокуратуры в гражданском процессе. В соответствии со ст. 2 ГПК 1923 года, «прокурор вправе как начать дело, так и вступить в дело в любой стадии процесса, если, по его мнению, этого требует охрана интересов государства или трудящихся масс». Через десять лет, чтобы обеспечить более четкое проведение судами «классовой линии» при рассмотрении дел, как уголовных, так и гражданских, суд был поставлен под надзор прокуратуры.

Таким образом, начиная с 1930-х годов участие прокуратуры в гражданском процессе стало осуществляться во исполнение задачи по надзору за законностью рассмотрения гражданских дел в судах.

В конце 1980-х – начале 90-х годов концепция прокурорского надзора стала подвергаться пересмотру. Руководящие судебные работники стали выступать против надзора прокуратуры за законностью рассмотрения дел судами.

Указывалось, что первым шагом к построению демократического правового государства должно стать проведение концепции разделения властей, создание независимой судебной власти.

Однако суд не может стать независимым, если он будет поднадзорен полуадминистративному органу, каковым является прокуратура. Принятый в 1992 году российский Закон о Прокуратуре отказался от ложной концепции надзора прокуратуры за законностью рассмотрения дел в судах.

Участие в судопроизводстве рассматривается как одна из форм осуществления прокуратурой своих задач по надзору за верховенством закона, единством и укреплением законности. В редакции Федерального закона о Прокуратуре РФ от 17 ноября 1995 года и от 10 февраля 1999 года указывается лишь, что «прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством РФ участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов»[5] .

Гражданский процессуальный кодекс РСФСР, по которому работали российские суды без малого 40 лет, отжил свое. Новый закон существенно ограничивает роль прокуратуры в гражданском судопроизводстве.

Согласно ГПК РФ прокурор имеет право обращаться в суд с иском по собственной инициативе только в случае необходимости защиты интересов государства, неопределенного круга лиц либо в случаях, когда само заинтересованное лицо в силу состояния здоровья, возраста или недееспособности не может возбудить процесс.

Прокурор, например, может обратиться в суд с заявлением о признании правового акта субъекта РФ недействительным в случае его противоречия федеральному законодательству (интересы государства), выпуска предприятием недоброкачественной продукции (или предоставления некачественных услуг), повлекшего за собой нарушение прав потребителей (в интересах неопределенного круга лиц). «Субъекты гражданского процесса по общему правилу защищают свои права по своему собственному усмотрению, – считает Геннадий Жилин, судья Верховного суда РФ, – Здесь должны действовать принципы диспозитивности, состязательности и равноправия сторон, поэтому необходимы серьезные основания для участия прокурора в гражданском процессе[6] .

И хотя, по мнению адвокатов и некоторых юристов, прокуратура не слишком часто вмешивается в гражданский процесс (в этом существенное отличие от, например, уголовного процесса), ее представители отстаивают сохранение своих прежних полномочий. Бытует мнение, что участие прокурора в процессе нарушает принципы состязательности и диспозитивности, так как он имеет возможность возбуждать гражданское дело без согласия заинтересованного лица и имеет больший объем правомочий, чем другие стороны процесса.

Представляется, что участие прокурора абсолютно не затрагивает принципов диспозитивности и состязательности. Если убрать из процесса прокурора, тогда эти принципы будут нарушаться. Ведь часто только прокурор остается единственным органом, доступным для социально уязвимых слоев населения.

Как показывает практика, малоимущие, престарелые, инвалиды, в том числе вследствие психического заболевания, не имеют возможности обратиться за помощью к адвокату или в юридическую консультацию.

В докладе Уполномоченного по правам человека в РФ «О соблюдении прав граждан, страдающих психическими расстройствами» отмечено, что граждане, страдающие психическими расстройствами, являются одной из самых уязвимых в правовом отношении категорий населения страны. По данным Министерства здравоохранения РФ, за последнее десятилетие число инвалидов вследствие психических расстройств возросло более чем на треть и составляет около 700 тыс. человек. Большинство из них (80%) являются инвалидами 1-й и 2-й групп[7] .

Большинству граждан, а в особенности социально незащищенным слоям населения – инвалидам, пенсионерам и т.д., – правовая помощь юридических служб просто непосильна. Как отмечено в докладе, защита прав лиц, принадлежащих к социально уязвимым группам населения, должна стать одним из приоритетов в социальной политике РФ в области прав человека.

Гражданин сегодня практически оставлен один на один в борьбе с хорошо налаженным бюрократическим аппаратом, махинациями работодателей, монополистов-торговцев, недобросовестных производителей и т.д. Получение юридической помощи в настоящее время возможно лишь для узкого круга лиц, обладающих соответствующими финансовыми возможностями. Получению такой помощи и должен способствовать институт участия прокурора в гражданском процессе.

1.2. Статус прокурора в гражданском процессе

В соответствии со ст. 129 Конституции РФ[8] прокуратура представляет собой единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. В Конституции РФ не содержатся полномочия прокуратуры, а указано, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом.

Прокуратура утратила надзорные функции в гражданском процессе, поскольку иной подход противоречит принципу построения государственной власти на основе разделения властей и месту судебной власти в современной правовой системе. Правовой статус прокурора в гражданском процессе определяется, прежде всего, в соответствии с Конституцией РФ, ГПК и Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации».

В соответствии со ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре в Российской Федерации» прокуратура РФ представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Прокуратура РФ выполняет и иные функции, установленные федеральными законами. В гражданском процессе прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации участвуют в рассмотрении дел судами, а также приносят апелляционные, кассационные и надзорные представления на судебные решения и определения.

Новый ГПК РФ сузил по сравнению с ранее действовавшим процессуальным законодательством возможности участия прокурора в гражданском процессе, обусловливая его защитой только определенных социально значимых интересов – граждан, неопределенного круга лиц, публичных образований – Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований.

Исключено обращение в суд прокурора с целью защиты прав коммерческих организаций, что вполне логично и соответствует функциям прокуратуры в гражданском процессе. Вместе с тем нельзя, на наш взгляд, исключать обращение прокурора с исками в защиту прав государственных и муниципальных предприятий и учреждений, поскольку их имущество находится соответственно в государственной и муниципальной собственности.

Согласно ст. 35 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор участвует в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами. Формы участия прокурора определены в ст. 45 ГПК РФ, согласно которой прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело при наличии оснований, предусмотренных законом. Полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются также процессуальным законодательством Российской Федерации.

Таким образом, участие прокурора в гражданском процессе способствует осуществлению целей правосудия при соблюдении принципа независимости судей и подчинения их только закону. Участвуя в гражданском процессе, прокурор защищает интересы законности, права и интересы граждан и организаций. Вступая в гражданский процесс, становясь субъектом гражданских процессуальных отношений, прокурор выступает в качестве лица, участвующего в деле. На прокурора распространяется общий процессуальный регламент, установленный ГПК РФ.

Главный акцент в процессуальной деятельности прокурора в настоящее время смещен на защиту государственных и публичных интересов. Прокурор не должен подменять в судебном процессе самих частных лиц – участников гражданского оборота, который строится на недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела (ст. 1 Гражданского Кодекса Российской Федерации[9] ).

Согласно ст. 34 ГПК прокурор отнесен к числу лиц, участвующих в деле. Соответственно он наделен целым рядом процессуальных прав и обязанностей, характеризующих его правовое положение. Так, прокурор, как и другие лица, участвующие в деле, вправе изменить основание или предмет поданного им заявления. Прокурор также вправе возбудить апелляционное и кассационное производство (путем принесения апелляционного или кассационного представления), надзорное производство (путем подачи представления), подать заявление о пересмотре решения, определения или постановления по вновь открывшимся обстоятельствам.