Доклад: Cистема Макаренко - самая демократическая

С момента введения поста Президента в России минуло почти десять лет. В своем развитии этот институт претерпел определенные изменения. После принятия Конституции РФ произошла трансформация статуса Президента РФ из главы исполнительной власти в главу государства

На сегодняшний день компетенция Президента неоднозначно оценивается российскими и зарубежными государствоведами. Вместе с тем очевидно, что большую часть своих функций глава государства реализует посредством издания различных актов.

В науке конституционного права предпринимались попытки анализировать акты Президента РФ, но они носили преимущественно несистематизированный, фрагментарный характер и касались в основном указов главы государства, хотя Президент РФ подписывает и издает также распоряжения, различного рода письма, заключения и запросы, издает документы программно-политического содержания — послания, программы, заявления.

Остается недостаточно изученной роль главы государства в законодательном процессе. В своих посланиях Федеральному Собранию Президент неоднократно обращал внимание парламента на необходимость срочного заполнения правовых пробелов по самым важным вопросам государственного строительства. Именно от качества работы Государственной Думы в немалой степени зависит становление юридической базы правового государства, и именно медлительность российского парламента побуждает Президента к изданию указов законодательного характера. Поэтому остается актуальной проблема “указного права” в России.

Не до конца выявлены критерии соотношения актов Президента и решений Правительства РФ. Объяснение этому следует искать в новизне институтов государственной власти Российской Федерации, находящихся в процессе развития. Аналогичными причинами обусловлена недостаточная разработанность проблемы соотношения актов Президента РФ и нормативно-правовых актов органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации.

1. Статус Президента Российской Федерации

Президент как государственный институт занимает особое, специфическое положение, охватывая своей деятельностью весь широкий круг вопросов государственного значения.[1] Его особое положение отражено и в структуре Конституции, в которой описание системы государственных органов начинается с главы о Президенте.

Основы статуса Президента Российской Федерации закреплены в ст. 80 Конституции РФ. Президент является главой государства. В конституционном праве понятие главы государства точно и однозначно не определено. Конституции многих зарубежных государств вообще не используют этот термин, а полномочия главы государства могут определяться сложившейся конституционной практикой. Но обычно глава государства является лицом, воплощающим собой представление о данном государстве, как во внутренних делах государства, так и в международных отношениях.[2] Его можно назвать символом государства и официальным представителем всего народа.

Президент является гарантом Конституции РФ. Он контролирует соблюдение конституционных норм всеми органами государства. Он накладывает вето на законы, не соответствующие конституции, приостанавливает действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ. Он наделен правом отменять распоряжения и постановления Правительства. Наконец, выполнять функцию гаранта Конституции он может не только лично, но и путем обращения в компетентные органы – прежде всего суды. Президент вправе направлять в Конституционный Суд запросы о конституционности различных нормативно-правовых актов и обращаться в Конституционный Суд по вопросам толкования Конституции.[3]

На Президента возложена функция гаранта прав и свобод человека и гражданина. Эту функцию он реализует в своей личной деятельности, изданием указов и внесением в Государственную Думу законопроектов в порядке законодательной инициативы. Указы и законы могут быть направлены на защиту правового положения личности в целом или регулировать статус отдельных групп населения: пенсионеров, военнослужащих и других групп населения, нуждающихся в защите со стороны государства. При Президенте действует комиссия по правам человека.[4]

Президент призван принимать необходимые меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. Защита суверенитета, независимости, безопасности и целостности являются прямой обязанностью Президента, названной в присяге, которую он приносит при вступлении в должность.

Президенту напрямую подчиняются министр обороны и Генеральный штаб. Таким образом, в руководстве Вооруженными силами действует принцип единоначалия и централизации управления.

Важнейшая задача Президента – обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Конституция 1993 г. впервые установила, что государственная власть в России как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную, судебную. В связи с этим встает вопрос о природе президентской власти. В зарубежных странах, если формой правления является президентская республика, то президент выполняет функции главы правительства, т. е. ему принадлежит исполнительная власть. Особенность статуса Президента России заключается в том, что он не отнесен Конституцией ни к одной из ветвей власти. Поэтому, говоря о несовершенстве действующей Конституции, многие исследователи приводят в качестве аргумента то, что Президент выведен за рамки разделения властей, он возвышается над всеми ветвями государственной власти, и тем самым придается легитимность его всевластию.[5] Однако из положений Конституции не вытекает исключительности положения Президента в системе органов государственной власти. Он стоит над другими ветвями власти, не концентрируя при этом в своих руках полномочия других ветвей, а являясь лишь арбитром в отношениях с ними.[6]

Статус Президента можно рассматривать только в тесной связке с системой разделения властей. На него возложена функция обеспечения единства государственной власти. Единство власти, реализуемой разными органами, заключается в единстве целевых установок и действий по принципиальным вопросам государственной политики.[7] В то же время, само существование в государственной системе нескольких властей подразумевает их различия и взаимные ограничения. Каждая из них выполняет свои функции и наделена своими полномочиями, за рамки которых она не вправе выходить. Естественно, три власти, осуществляя свою деятельность одновременно, не могут избежать противоречий. Разрешать их нужно демократическим путем, на основании закона.[8]

В молодых демократических странах, где институты гражданского общества и демократии еще недостаточно развиты и окончательно не оформились, проблема конституционного сотрудничества и взаимодействия властей становится особенно острой и болезненной. Вместо сотрудничества, нередко возникает противостояние властей, которое выражается в “холодной войне” между президентом и парламентом, что имело место и в России.[9] Вследствие таких серьезных конфликтов вся система власти становится нестабильной и нежизнеспособной. Но разделение властей призвано упорядочить работу государственных органов, а не прекращать ее даже на минимальный срок.[10] Поэтому существуют специальные механизмы, обеспечивающие координацию и согласованность деятельности всех органов государственной власти. Эти механизмы необходимы как раз для того, чтобы не допустить превращения разногласий в открытые конфликты, препятствующие функционированию государственных институтов, или в прямое противоборство с применением силы.[11]

Президент располагает конкретными средствами для разрешения конфликтов и разногласий между государственными органами. Одним из эффективных и часто используемых на практике средств являются согласительные процедуры, которые дают возможности урегулирования отношений между различными органами государственной власти. Согласительные процедуры призваны обеспечить решение проблем, не прибегая к принуждению. Сущность таких процедур – в поисках компромиссных решений, удовлетворяющих все спорящие стороны, и в конечном счете в достижении взаимного согласия.[12] Во всех подобных случаях Президент играет роль арбитра, он выступает не как одна из сторон конфликта, а как общенациональный авторитет.

Так как понятие согласительных процедур в Конституции не расшифровано, то Президенту предоставляется свобода в их выборе. Использование согласительных процедур полностью построено на факультативности. Во-первых, можно выбрать любой вид процедуры, который представляется в данном конкретном случае наиболее подходящим и устраивает обе стороны. Во-вторых, сами процедуры носят неформальный характер.

Непосредственные переговоры – наиболее часто применяемый вид согласительных процедур. В ряде случаев они помогают не только выйти из конфликтной ситуации, но даже предотвратить сам конфликт. Для преодоления возникших разногласий создаются смешанные комиссии, в состав которых входят представители спорящих сторон. Участие Президента проявляется в том, что он занимается организацией переговоров, образует согласительные комиссии. Так, в 1996 году действовали комиссии по вопросу об изменении Уголовного Кодекса, по вопросу о бюджете.[13] Есть и другие формы процедур, например, создание третейских судов.

Согласительные процедуры являются универсальным инструментом разрешения противоречий и могут использоваться Президентом практически во всех случаях обнаружения разногласий. Если же все-таки они не приводят к принятию оптимального решения, Президент может передать разрешение споров в соответствующий суд, и тогда согласительная процедура заменяется судебной.[14]

К обеспечению взаимодействия органов власти можно отнести и направление Президентом своих замечаний в парламент, что позволяет впоследствии избежать необходимости использования президентского вето. Предусмотрены также процедуры совместного формирования ряда центральных органов государства. Например, состав ЦИК РФ назначается на паритетных началах Президентом, Государственной Думой и Советом Федерации.

Таким образом, на Президента возложена согласительная, посредническая функция, и в системе организации власти ему отводится роль арбитра.

Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Нужно сказать, что данная норма имеет общий характер и предоставляет Президенту очень широкие возможности ее реализации. В конституциях зарубежных государств подобные нормы обычно не встречаются.

Основные направления внутренней и внешней политики определяются в ежегодном послании Президента Федеральному Собранию. Реализация этих основных направлений политики, проведение их в жизнь является правом и обязанностью уполномоченных органов законодательной и исполнительной власти.[15]

Наконец, Президент как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях. То, что Президент “представляет РФ”, означает, что он не нуждается в каком-либо удостоверении его полномочий. Он вправе признать от имени своего государства текст международного договора или дать согласие государства на обязательность для него договора. Президенту предоставляется возможность активно влиять на внешнюю политику и проводить в жизнь им самим определенные политические установки.[16]

2. Виды, классификация и порядок издания актов Президента РФ

Конституция РФ закрепила наряду с другими важнейшими демократическими принципами принцип “разделения властей”. Его смысл состоит, с одной стороны, в недопущении концентрации власти в одной из ее ветвей, установления ее диктатуры, с другой стороны — в определении функций каждой из ветвей власти, проведении их разграничения, а также в определении полномочий и компетенции образующих их органов .

Президенту РФ отводится особая роль в механизме государственной власти, а следовательно, и особая компетенция, определяемая Конституцией. Она охватывает все аспекты государственной деятельности и носит комплексный характер.

Существуют различные классификации полномочий Президента РФ. Самой распространенной является дифференциация их по сферам общественной и государственной жизни.

Можно также утверждать, что бóльшая часть функций главы государства реализуется посредством издания им правовых актов. Согласно ст. 90 Конституции РФ, Президент издает указы и распоряжения, которые не должны противоречить Основному и федеральным законам. О подзаконности данных актов прямо не говорится, но в научной литературе их подзаконный характер признается большинством авторов. Высказывается предложение указать на обязательное соответствие всех актов Президента РФ основополагающим источникам права, непосредственно закрепив это в российской Конституции. Однако существует иная точка зрения, допускающая возможность издания Президентом РФ актов, восполняющих пробелы в законодательстве .

Затронутая проблема более подробно будет рассмотрена ниже. Здесь же рассмотрим не менее важные, чем подзаконность, признаки указов и распоряжений и попытаемся выяснить, в чем же состоит различие между ними.

Традиционно первое место по значимости отводится указам. Они, в свою очередь, подразделяются на нормативные и индивидуальные (правоприменительные). По мнению А.А. Белкина, такая классификация правовых актов вообще, а указов в частности, является весьма упрощенной и “заранее ограничивает возможности конституционной охраны” .

--> ЧИТАТЬ ПОЛНОСТЬЮ <--