Доклад: Демократия и экономическое развитие

Выход из социализма может быть определен как сокращение и прекращение государственного патернализма. Поэтому сокращение объема государственных обязательств является одной из краеугольных проблем постсоциалистических экономик. Необходимо понять, что это означает с точки зрения закономерностей развития постсоциалистических обществ и экономик.

К государственным обязательствам в чисто функциональном смысле можно отнести не только пассивы (объем социальных обязательств, ценовые и производственные дотации, расходы расширенного правительства), но и активы (государственная собственность), поскольку само наличие последних порождает и обязательства в графе пассивов. Поэтому выход из социализма можно рассматривать по следующим основным направлениям: приватизация; снижение бюджетной нагрузки расширенного правительства на экономику; реформирование социальной сферы; развитие контрактного права.

Имеющийся опыт приватизации государственной собственности в постсоциалистических странах позволяет сформулировать гипотезу о том, что статистически фиксируемый масштаб преобразований собственности (доля приватизированных предприятий, число занятых на них и т.п.) прямого отношения к темпам и завершенности системной трансформации не имеет. Приватизация должна принести преимущественно изменения на микроуровне, повышение эффективности деятельности предприятий, изменение хозяйственных стимулов и мотиваций. В лучшем случае это среднесрочный процесс, условием действительной реализации которого является институциональная и правовая реформа (точно такие же изменения на микроуровне приносит приватизация в нормальной рыночной институциональной среде).

Единственный критически важный с точки зрения системной трансформации аспект приватизации - отделение финансов предприятия от государственных, снятие с государства, с налогоплательщика ответственности, обязательств платить по счетам предприятия, превращение таким образом государственного бюджета в своего рода "предприятие с ограниченной ответственностью". Однако этот аспект может реализовываться и помимо собственно приватизации (в то же время он способен не полностью реализовываться и в рамках приватизации) в разных вариантах корпора-тизации.

Это хорошо демонстрирует постсоциалистическая экономическая история. Так, страны, имевшие традицию час-гной собственности (мелкой и средней) и предпринимательства даже в рамках социалистической экономики (Польша, Венгрия) и не проводившие в постсоциалистический период массовой приватизации государственных предприятий, в плане реализации стратегических целей приватизации (рост инвестиций, повышение эффективности менеджмента, усиление хозяйственных мотиваций, внедрение рыночных стимулов и механизмов на микроуровне и пр.) продвинулись дальше, чем многие страны, осуществившие массовую приватизацию и формально имеющие более высокую долю частных предприятий в структуре производства ВВП, но не имеющие опыта некриминального частного хозяйствования (большинство государств бывшего СССР). В то же время некоторые государства, осуществившие массовую приватизацию в постсоциалистический период и имевшие крайне ограниченный опыт частного предпринимательства в рамках социалистической экономики (Чехия, Словакия, Эстония), достигли больших успехов в формировании механизмов и стимулов эффективного частного хозяйствования.

Приватизация становится не формальной, а реальной только в случае, если она дополняется принципиальными институциональными изменениями (утверждение контрактного права, механизма финансовой ответственности предприятий, включая банкротства, механизма ипотеки, современных форм бухгалтерской отчетности и аудита и т.п.). Они приводят рыночную организацию на микроуровне в соответствие с рыночной организацией на макроуровне. Но это уже процесс, выходящий, на мой взгляд, за рамки собственно системной трансформации.

Снижение доли государственных изъятий, расходов расширенного правительства имеет более прямое воздействие на содержание и темпы системной трансформации. Нельзя, конечно, напрямую увязывать темпы экономического роста с долей государственных изъятий в ВВП. Это, в конце концов, противоречит исторической фактуре. Да и в период постсоциалистической трансформации ряд стран, дальше других продвинувшихся в "капиталистическом строительстве" (прежде всего страны Вышеградской группы), имеет более высокий уровень государственных изъятий в ВВП, чем у остальных постсоциалистических стран, таких успехов не добившихся.

Другое дело, насколько долгосрочной может оказаться стратегия сохранения больших объемов государственных обязательств (главным образом социальных), хотя бы и в полной мере профинансированных за счет высоких государственных изъятий. Есть основания считать, что она имеет довольно ограниченные временные рамки. Об этом же говорит и опыт развитых рыночных экономик. Те из них, которые долгое время держали завышенной долю расходов расширенного правительства в ВВП (прежде всего скандинавские страны), столкнулись с долгосрочной тенденцией затухания экономического роста и вынуждены были пойти на весьма радикальное сокращение государственных социальных расходов. Тем не менее в краткосрочном плане увязать возможности выхода из социализма, его темпы и результативность с быстротой снижения доли государственных изъятий из ВВП и уровнем, на котором они стабилизируются, не представляется возможным.

В макроэкономическом смысле капитализм - это система эффективных финансовых рынков, связанных институционально-правовой и денежно-кредитной сетями отношений. И в этом макроэкономическом смысле сокращение государственного присутствия в экономике прямо пропорционально росту присутствия в ней капитализма. Государство уступает место тем самым финансовым рынкам, которые прежде оно собой подменяло. Но количественно измерить этот процесс не просто. Показатель доли государственных изъятий в ВВП отражает его весьма приблизительно. Здесь действуют и значимы несколько разных критериев, вряд ли сводимых к единому интегральному показателю. Уход государства из ситуации подмены финансовых рынков определяется и долей бюджетного дефицита и льготных кредитов Центробанка в ВВП, и долей бюджетных изъятий, обслуживаемых уполномоченными банками, и долей государственных закупок, проходящих через тендерные механизмы, и т.п.

Реформирование социальной сферы вообще оказалось в весьма небольшой степени реализованным и почти во всех постсоциалистических странах очень существенно отстало от других сфер. Огромный груз государственно-патерналистской системы удовлетворения социальных потребностей, зафиксированный в бесконечном реестре государственных социальных обязательств, сохраняется практически во всех постсоциалистических странах. И даже в тех случаях, когда он существенно уменьшился, это не было результатом продуманных реформ, а специфическим феноменом послевоенных кризисных экономик, когда сама разруха девальвирует государственные обязательства.

Отчасти такое положение связано с повышенной инерционностью самих социальной и коммунальной систем. В свое время они дольше всего сопротивлялись вторжению социализма, его отношений и критериев. Теперь же точно так же препятствуют утверждению капиталистических отношений и институтов.

Отчасти оно связано и с разноуровневостью решения социальных проблем, большей их вмененности региональному и муниципальному уровням власти, а также их большей политической "температурой". Если реформирование социальной сферы не попадает в первое "окно политически возможного" сразу после распада социалистической системы, то затем оно становится вообще практически неосуществимым даже на градуалистской основе до открытия второго "окна", что может быть связано с чрезвычайным обострением бюджетного кризиса либо с внеэкономическими катаклизмами¹ .

Развитие контрактного права важно потому, что оно создает институциональную структуру, присущую капиталистической рыночной экономике. Для социализма характерны не горизонтальные (контрактные, договорные), а вертикальные (директивные, плановые) отношения. Даже связи двух в юридическом смысле независимых хозяйствующих субъектов опосредовались отношениями каждого из них с государством и его институтами. И обязательства этих хозяйствующих субъектов относительно друг друга могли существовать только как проявление взаимных обязательств хозяйствующего субъекта (как, впрочем, и физического лица) и государства. Поэтому выход из социализма - одновременно и сокращение роли обязательств по линии "хозяйствующий субъект - государство", и формирование горизонтальных отношений по линии "субъект - субъект", оформляющихся в виде контрактного права. При этом отношения "субъект - государство" становится частным случаем отношений "субъект - субъект" и также оформляются контрактным правом.

Если же сокращение вассальных обязательств предприятия перед государством не сопровождается компенсирующим развитием горизонтальных отношений контрактного права, судебной реформой² , то возникает ситуация вакханалии и развала налоговой, финансовой, кредитной дисциплины, ухода предприятий в "тень" и т.п. На практике именно так и развивались события после принятия небезызвестного "Закона о государственном предприятии", который ослабил вертикальные отношения, не дав взамен компенсации в виде развития горизонтальных отношений.

Общий вывод можно сформулировать следующим образом: выход из социализма для большинства постсоциалистических стран, в том числе и России, произошел, скорее, как формальный акт, чем как акт реальный. Имел место слом государственно-политической системы социализма, плановой системы распределения. Однако с собственно экономической точки зрения социализм еще довольно сильно укоренен в хозяйственной системе нынешних постсоциалистических стран. Именно это является наибольшим препятствием для их выхода на траекторию высокого и устойчивого экономического роста.

Реальный выход из социализма предполагает развитие постсоциалистической экономики как капиталистической экономики на собственной основе, т.е. решение проблемы накопления, эффективного использования добровольных сбережений при утверждения их высокой доли в ВВП. Это в свою очередь требует снижения доли государственных изъятий в ВВП.

Можно утверждать, что реальный выход из социализма требует установления основных параметров экономической политики далеко за рамками утвердившихся в развитых рыночных экономиках. Так, доля расходов расширенного правительства в ВВП не должна превышать 25-27% ВВП, уровень сбережений должен составлять не менее 22-25% доходов домашних хозяйств. Ниже должны быть крутизна и предельный уровень прогрессии налогообложения индивидуальных доходов. Целесообразно и введение предельных уровней отчислений во внебюджетные фонды (социальный налог), с тем чтобы не только снизить общее налоговое бремя на предприятия, но и стимулировать их к выходу из "тени", к законопослушности в хозяйственном поведении. К началу 1997 года социальный налог как совокупность отчислений во внебюджетные фонды (пенсионный, социального страхования, обязательного медицинского страхования и занятости), а также в региональные фонды образования и правоохранительных органов составлял 40,5% фонда заработной платы. Наши расчеты показывают, что для выхода на траекторию устойчивого экономического роста социальный налог не должен превышать 32-33% фонда заработной платы.

Говоря о выходе из социализма, я делаю акцент на том, как выходить, какие здесь закономерности и особенности. Но ведь можно поставить вопрос и иначе: куда выходить? Ответ вроде бы очевиден: в капитализм. Немало страниц посвящено описанию капиталистической системной трансформации. Однако должен ли это быть обязательно капитализм того типа, который сформировался в развитых странах рыночной демократии (я говорю сейчас не о том, каким может стать российский капитализм в близкой перспективе по комплексу объективных обстоятельств его становления и развития, а о том, каково здесь целеполагание, к чему нужно стремиться, какова субъективная цель трансформации и реформ), с большим государством, мощными перераспределительными механизмами, огромным налоговым бременем и т.п.? Ведь это результат не вполне естественного развития. В известном смысле это послевоенный капитализм, и отмеченные (и сходные) его черты - суть издержки военного времени. Это капитализм, переживший "холодную войну", наложившую на него свой неизгладимый отпечаток.

Безусловно, социализм вчистую проиграл "холодную войну", полностью подорвавшую его воспроизводст-снные механизмы. Но и капитализм ее не выиграл. Понуждаемый социалистическим вызовом в рамках "холодной войны", он попался в ловушку пресловутого welfare state (государства всеобщего благоденствия). В 50-70-е годы государственные обязательства и государственные расходы практически во всех развитых капиталистических странах стремительно росли (и в абсолютных величинах, и в долях от ВВП). Государство брало на себя обязательства в областях образования, здравоохранения, пенсионного обеспечения, социального вспомоществования. Особенно быстрым был рост социальных трансфертов. В результате нарастали налоговое бремя, дефицитность государственных бюджетов, внутренний долг, снижались нормы накопления, эффективность воспроизводственных процессов. В конечном счете подрывались основы экономического роста в долгосрочном аспекте (данные МВФ о нарастанш: государственных расходов в развитых капиталистических странах приведены в таблице).

В 90-е годы ряд развитых стран сделал попытку сократить безмерно разросшиеся государственные обязательства. В основе этого лежало два обстоятельства: во-первых, крах социалистической системы, девальвировавший социалистический вызов как важнейший стимул наращивания объема государственных социальных обязательств в развитых странах; во-вторых, снижение эффективности экономик этих стран, их конкурентоспособности на мировых рынках. Швеция, Великобритания,

Государственные расходы (в % от ВВП)

Страна	1937г.	1960г.	1980г.	1996г.
Швеция	10,4	31,0	60.1	64,7
Франция	29,0	34,6	46,1	54,5
Бельгия	21,8	30,3	58,6	54,3
Италия	24,5	30,1	41,9	52,9
Австрия	15,2	35,7	48,1	51,7
Нидерланды	19,0	33,7	55,2	49,9
Германия	42,4	32,4	47,9	49,0
Норвегия	-	29,9	37,5	45,5
Канада	18,6	28,6	38,8	44,7
Испания	18,4	18,8	32,2	43,3
Великобритания	30,0	32,2	43,0	41,9
Швейцария	6,1	17,2	32,8	37,6
Япония	25,4	17,5	32,0	36,2
США	8,6	27,0	31,8	33,3
В среднем	18,3*	28,5	43,3	47,1

* Без учета Германии и Японии, ведших в то время войны или военные приготовления.

Бельгия, Нидерланды смогли несколько снизить объемы государственных изъятий из ВВП. Однако их опыт показывает, что политически сделать это в неэкстраординарных условиях чрезвычайно трудно.

Поэтому выход из социализма - ни в коей мере не попытка скопировать систему государственных обязательств, публичных финансов, распределения национального дохода, существующую в стабильных, развитых рыночных демократиях. Верхний предел государственных обязательств для России должен определяться отнюдь не максимальным, а минимальным их уровнем среди развитых стран. Это уровень США - 1/3 ВВП. Однако на практике избежать копирования макроэкономических пропорций, структуры государственных обязательств, политического устройства и т.п. в ходе капиталистической системной трансформации не удается.

Опыт посткоммунистической трансформации 90-х годов более чем 20 стран бывшего восточного блока свидетельствует, что имеется два основных варианта создания политических условий, политического "сопровождения" реализации либеральных экономических реформ - краткосрочный и среднесрочный. Их можно назвать революционным и эволюционным периодами, системной трансформацией и собственно реформами, периодами "особой политики" (по терминологии Л. Бальцеровича) и обычной политики. Суть дела от этого не меняется. Важно, что в краткосрочный период "особой политики" раскрывается "окно политически возможного", позволяющее произвести максимально радикальные преобразования.

"Окно возможностей" может открыться один раз, за которым последует период нормальной политики. Оно может открываться два раза, наверное, может и больше. Пока же, как мне кажется, больше двух раз ни в одной стране "окна возможности" не было. И очень многое в ходе реформ определяется двумя вещами: первое - насколько глубокие преобразования были проведены в период "особой политики" и второе -какой характер общенационального консенсуса складывается к моменту выхода из этого периода.

Первое "окно возможностей" открывалось в конце 80-х — начале 90-х годов с разбросом в несколько месяцев в разных постсоциалистических странах и определялось оно, конечно, глубиной предшествующего кризиса. 4ei>' глубже кризис, тем решительнее преодолеваются основные препятствия на пути системной трансформации.

На этом пути, да и вообще на пути радикальных реформ существует барьер легитимности прошлого. Его преодоление во многом связано, как отмечают Т. Эгер и П. Вайс [2], с соотношением сил между конформизмом (его представляют те общественные группы, которые выигрывают от сохранения старого строя) и антиконформизмом (связанным с теми общественными группами, которые проигрывают от сохранения строя). К началу 90-х годов в России, как и во всех других постсоциалистических странах, сложилась ситуация явно преобладающего антиконформизма, в которой к числу проигрывающих от сохранения социализма относилось подавляющее большинство социальных страт, а немногие выигрывающие (часть бюрократической элиты) были настолько ослаблены и дискредитированы ситуацией системного кризиса и "проигранной холодной войны", что оказать серьезного сопротивления переменам не могли.

Такого рода ситуации в истории известны. Можно вспомнить системные трансформации во Франции с 1793 года (после поражений в войнах с Австрией и Пруссией), в Пруссии с 1807 года (после поражений от наполеоновской Франции), в России с 1861 года (после поражения в Крымской войне), затем с 1906 года (после поражения в русско-японской войне) и с 1917 года (в результате затяжной Первой мировой войны) - правда, в особом варианте социалистической трансформации.

В период "окна возможного" прошлый строй и прошлая политика, их легитимность настолько девальвированы, что общество готово на значительные социально-экономические жертвы в ходе радикальных преобразований, конституирующих новый строй и новую политику. Соотношение между конформизмом и нонконформизмом в политической структуре принципиально меняется в пользу нонконформизма: силы, стремящиеся к изменению status quo, преобладают над силами, которых устраивает его сохранение. На этом базисе можно проводить достаточно глубокие преобразования, и, собственно говоря, та ситуация, которую мы видим сейчас, во многом определяется тем, насколько продолжительным был этот период и насколько далеко удалось тогда продвинуть глубинные преобразования.

Однако что происходит затем? Стабилизируется новый политический режим, стабилизируется новый строй, вырисовываются структуры политических партий, общественных институтов. И тут мы видим довольно интересную вещь: некоторые страны Центральной Европы выходят из периода "особой политики" в период нормальной политики в ситуации, когда ряд параметров экономической политики и ряд параметров в организации гражданского общества оказывается очень похожим на то, что имеет место в развитых странах. Скажем, уровень изъятий расширенного правительства из ВВП и в Польше, и в Венгрии, и в Чехии похож на то, что есть в Западной Европе, даже на то, что есть в Скандинавии.

--> ЧИТАТЬ ПОЛНОСТЬЮ <--