Доклад: Обзор и анализ проекта Налогового кодекса Российской Феде-рации
Становление введенной с 1992 года принципиально новой для России налоговой системы проходило в жестких условиях политических, экономических и структурных преобразований при отсутствии преемственности в области налогового права. За годы функционирования налоговой системы было внесено значительное количество различных изменений в налоговое законодательство с целью его приведения в соответствие с протекающими в жизни общества процессами.
Происходящие в России изменения в области политики и экономики, изменение правовых и бюджетных отношений между уровнями и ветвями власти, процесс интегрирования российской экономики в мировую, требуют проведения адекватной налоговой политики и построения эффективной, справедливой и стабильной налоговой системы. Необходимость изменения действующего налогового законодательства диктуется и его крайним несовершенством, выражающимся, в частности в отсутствии единой законодательной и нормативной базы налогообложения, многочисленности нормативных документов и частом несоответствии законов и подзаконных актов, регулирующих налоговые отношения, а также законов, относящихся к иным отраслям права, но вторгающихся в вопросы регулирования налоговых отношений, существование правовых пробелов и отсутствие достаточных правовых гарантий для участников налоговых отношений. Изменения требуют и чрезмерно жесткие нормы ответственности за налоговые нарушения, применяемые сегодня при отсутствии ясного законодательства, предупредительных процедур и нечеткости формулирования составов налоговых нарушений.
Как инструмент реализации основных задач в области налоговой политики особую значимость приобретает Налоговый кодекс Российской Федерации - систематизированный законодательный акт, призванный обеспечить комплексный подход к решению насущных проблем налогового права, В Налоговом кодексе Российской Федерации действующие нормы и положения, регулирующие процесс налогообложения, перерабатываются в соответствии с выбранными приоритетами и направлениями развития налоговой системы, приводятся в упорядоченную, единую, логически цельную и согласованную систему.
Основной целью предложенной работы является обзор и анализ ключевых моментов проекта Налогового кодекса Российской Федерации. При написании работы были использованы документы, касающиеся проекта Налогового кодекса, а также материалы периодической печати.
В ходе анализа проектам особое внимание уделено самим нормативным документам, в том числе пояснительная записка к проекту общей части Налогового кодекса, заявление руководства Государственной налоговой службы РФ, распоряжение Правительства РФ от 30 апреля 1997 г. N 585-р; обзору основных моментов проекта Налогового кодекса; вопросу влияния проекта на существующую ситуацию в налогооблажении; а так же мнениям специалистов. Предложенная курсовая работа написана с использованием текстового редактора Word 6.0 for Windows 3.1.
2. Основные документы, касающиеся проекта Налогового Кодекса РФ.
При рассмотрении Проекта Налогового кодекса Российской Федерации, помимо самого проекта Правительством Российской Федерации и ГНС России было разработанно ряд сопровождающих документов, обзор основных из них представлен ниже. Предложенные документы распространялись Государственной Думой Российской Федерации по линии информационного обмена со всеми заинтересованными организациями и, в частности, с компанией “Гарант-Сервис”. 2.1 Пояснительная записка к проекту общей части Налогового кодекса РФ.
Важнейшим документом является пояснительная записка к проекту общей части Налогового кодекса РФ под авторством С.Д.Шаталова, из которой можно выделить ряд ключевых моментов: Как инструмент реализации основных задач в области налоговой политики особую значимость приобретает Налоговый кодекс Российской Федерации - систематизированный законодательный акт, призванный обеспечить комплексный подход к решению насущных проблем налогового права, В Налоговом кодексе Российской Федерации действующие нормы и положения, регулирующие процесс налогообложения, перерабатываются в соответствии с выбранными приоритетами и направлениями развития налоговой системы, приводятся в упорядоченную, единую, логически цельную и согласованную систему.
Изменения налоговой системы, предусмотренные Налоговым кодексом, направлены на решение следующих важнейших задач: - построение стабильной, понятной и единой в границах Российской Федерации налоговой системы, установление правовых механизмов взаимодействия всех ее элементов в рамках единого налогового правового пространства; - развитие налогового федерализма при обеспечении доходов федерального, региональных и местных бюджетов закрепленными за ними и гарантированными налоговыми источниками; - создание рациональной налоговой системы, обеспечивающей сбалансированность общегосударственных и частных интересов, содействующей развитию предпринимательства, активизации инвестиционной деятельности и наращиванию национального богатства России и благосостояния ее граждан; - уменьшение числа налогов и снижение общего налогового бремени; - формирование единой налоговой правовой базы; - совершенствование системы ответственности за налоговые правонарушения; - совершенствование налогового администрирования.
Проект Налогового кодекса Российской Федерации состоит из четырех частей. Первая - "Общая часть" - закладывает правовой фундамент налоговых отношений и определяет основы процесса налогообложения. По своей тематике и кругу регулируемых вопросов эта часть близка действующему Закону "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", и после введения ее в действие она должна заменить указанный Закон. Однако за счет вовлечения в законодательное регулирование большого числа новых вопросов и отношений, а также за счет более глубокой проработки действующих правил и норм объем первой части Налогового кодекса значительно превосходит объем Закона.
Следующие три части - "Федеральные налоги", "Региональные налоги" и "Местные налоги" - будут посвящена конкретному порядку налогообложения по всем федеральным налогам и сборам, а также принципам налогообложения по региональным и местным налогам и сборам.
2. Актуальным и наиболее сложным на сегодняшний день является вопрос о налоговом федерализме, о распределении полномочий федеральных органов власти, органов власти субъектов Российской федерации и органов местного самоуправления. 3. При построении налоговой системы предусмотрено, что основными доходными источниками федерального и региональных бюджетов должны быть налоги на доходы и прибыль, а местного бюджета - имущественные налоги.
4.Из налога на прибыль предприятий и подоходного налога с физических лиц, выделяется налог на доходы от капитала. В соответствии с проектом по невысокой ставке таким налогом будут облагаться отдельные виды доходов, налоги на которые удерживаются у источника доходов. Это относится главным образом к доходам в виде дивидендов или в виде процентов по ценным бумагам. 5. Наиболее серьезным изменениям подвергнется налог на прибыль предприятий. Предусмотрено перейти от действующего порядка расчета себестоимости к той схеме исчисления налогооблагаемой базы по налогу на прибыль, которая используется в большинстве стран, т.е. от калькуляции себестоимости перейти к системе определения затрат за рассматриваемый период. При этом из выручки должны вычитаться все деловые расходы, связанные с ведением бизнеса, за исключением специально оговоренных и не подлежащих вычету при налогообложении либо принимаемых к вычету в ограниченных размерах.
6. Изменится механизм амортизации. Вместо индивидуальной амортизации каждого амортизируемого объекта предусматривается распределение всех основных средств и нематериальных активов по нескольким группам. 7. В число федеральных налогов вводится социальный налог, объединяющий отчисления в государственные внебюджетные фонды (кроме отчислений в Пенсионный фонд): обязательного медицинского страхования, занятости и социального страхования. Такое решение не ликвидирует указанные фонды и не изменяет порядок формирования их доходов. Вместо трех платежей (с несколько отличающимися налоговыми базами и отличающимися порядком и сроками уплаты) вводится один налог, уплачиваемый по единым правилам и в единые сроки, который потом расщепляется по трем указанным фондам. Это обеспечивает не только большее удобство для налогоплательщиков, но и унификацию учета и отчетности, системы ответственности и размеров пеней, а также действенный контроль за государственными ресурсами.
8. Формирование рациональной и нейтральной налоговой системы, ее упрощение предполагается осуществить, отменив налоги, тормозящие либо искажающие побудительные мотивы экономической и инвестиционной деятельности. 9. Предусмотрено отменить налоги, дающие незначительные поступления, а также налоги, взимание которых сопряжено с большими материальными издержками, в контроль за их уплатой затруднен или невозможен. Это, например, налог на операции с ценными бумагами и налог на приобретение транспортных средств.
10. Рациональность в налоговой системе предполагается достичь и путем объединения налогов, имеющих сходную налоговую базу и налогоплательщиков.
В первую очередь это относится к платежам за право пользования природными ресурсами и акцизам на минеральное сырье, к налогу на реализацию горюче-смазочных материалов и акцизам на моторное топливо, к отчислениям в государственные внебюджетные социальные фонды (кроме Пенсионного фонда).
11. Суммируя предложения по заложенной в проекте Налогового кодекса системе налогов и сборов, отметим, что вместо более чем 100 действующих сегодня налогов, сборов и иных обязательных платежей предусматривается (при введении в действие всех предусмотренных в перечне региональных и местных налогов, сборов) действие чуть более 30 видов налогов и сборов. А ограничение (в пределах полномочий по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации) налогового бремени предполагается за счет установления оптимальных размеров ставок федеральных налогов и предельных ставок по основным региональным и местным налогам.
12. В проекте обшей части Налогового кодекса раскрываются такие основополагающие понятия как налог, объекты налогообложения. налогоплательщики и налоговые агенты, налоговое обязательство Вводится институт представителей (законных или уполномоченных) налогоплательщика, которые могут взаимодействовать с налоговыми органами от имени или по поручению налогоплательщика 13. Вводится институт налоговой тайны и устанавливается ответственность налоговых органов за несоблюдение конфиденциальной информации о налогоплательщиках.
14. Важным является вопрос о возникновении и исполнении налогового обязательства, порядке уплаты налога (сбора) Соответствующим правилам и механизмам в проекте Налогового кодекса уделено большое внимание.
Устанавливается, в частности, что днем уплаты налога признается день выставления налогоплательщиком банку поручения о перечислении в бюджет причитающихся сумм налога при наличии на счете налогоплательщика средств, достаточных для исполнения указанного поручения. Отдельно оговариваются особенности уплаты налога в случаях отзыва налогоплательщиком своего поручения или возврата этого поручения банком, при отсутствия на счете налогоплательщика средств, достаточных для исполнения поручения, а также при уплате налога наличными денежными средствами либо при проведении зачета излишне уплаченного (излишне взысканного) налога в счет предстоящих платежей по этому же или другому налогу.
15. За несвоевременную уплату налогов предлагается соотнести размер пеней со ставкой рефинансирования Банка России.
16. Допускается существование подзаконных актов, но издаваться они должны уполномоченными органами в соответствии с предоставленными им законодательными (представительными) органами власти или органами местного самоуправления полномочиями Подзаконные акты будут призваны обеспечивать на основании Налогового кодекса Российской Федерации конкретизированное нормативное регулирование вопросов, отнесенных к ведению уполномоченных органов. При этом установлено, что нормативные акты, изданные в противоречие с положениями Налогового кодекса, не подлежат применению. Признание нормативного акта налогового органа, противоречащим Налоговому кодексу, должно осуществляться вышестоящим налоговым органом, налоговым органом, принявшим этот акт либо в судебном порядке Признание иных нормативных актов недействительными должно осуществляться в судебном порядке.
2.2 Распоряжение Правительства РФ от 30 апреля 1997 г. N 585-р.
1. Внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект Налогового кодекса Российской Федерации (II-IV части) и проект Федерального закона "О введении в действие частей второй, третьей и четвертой Налогового кодекса Российской Федерации".
2. Назначить заместителя Министра финансов Российской Федерации Шаталова Сергея Дмитриевича официальным представителем Правительства Российской Федерации при рассмотрении палатами Федерального Собрания Российской Федерации проекта Налогового кодекса Российской Федерации (II-IV части) и проекта Федерального закона "О введении в действие частей второй, третьей и четвертой Налогового кодекса Российской Федерации".
Председатель Правительства Российской Федерации В.Черномырдин 2.3 Заявление руководства Государственной налоговой службы РФ “Руководство ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЛОГОВОЙ СЛУЖБЫ выражает сожаление в связи с решением депутатов Комитета по бюджету налогам и банкам Государственной Думы отклонить проект нового Налогового Кодекса. Мы вынуждены рассматривать данное решение как действия, направленные на срыв обсуждения в Государственной Думе важнейшего законопроекта. ГОСУДАРСТВЕННАЯ НАЛОГОВАЯ СЛУЖБА считает необходимым заявить, что в том случае, если в июне внесенный проект не удастся принять в первом чтении, то введение Налогового Кодекса в действие с 1 января 1998 года окажется под серьезнейшей угрозой , что в свою очередь отрицательно скажется на перспективах осуществления в России налоговой реформы и создания условий для экономического роста.” 16 Июня 1997г. Все же, 19 июня 1997 года Государственная Дума приняла в первом чтении проект Налогового Кодекса Российской Федерации (части I-IV), тем самым взяв на себя большую долю ответственности за его дальнейшую судьбу. 3.4 Обзор выступления С.Д. Шаталова по поводу принятия Государственной Думой в первом чтении проекта Налогового Кодекса Российской Федерации (части I-IV).
Официальный представитель Правительства Российской Федерации заместитель финансов Российской Федерации С.Д. Шаталов в своем выступлении акцентировал внимание депутатов на позитивных аспектах проекта Налогового Кодекса: ограничение возможности введения новых налогов и сокращение общего количества налогов (законопроектом предусматривается 16 федеральных, 5 региональных и 10 местных налогов вместо 75 групп ныне действующих в Российской Федерации налогов); упразднение налогов с выручки, которое делает налоговую систему более рациональной, ориентированной на учет наличия реальной прибыли у предприятий, внедрение новых технологий; систематизацию в едином кодексе многочисленных правовых и нормативных актов, регулирующих налоговую систему, попытка сделать его законом прямого действия. Уровень налоговой нагрузки, определяемый как доля налоговых поступлений в добавленной стоимости всех конечных продуктов и услуг, в результате введения в действие Налогового Кодекса понизится, по мнению С.Д. Шаталова, на 2,7 % (с 35,1% до 32,4%). Содоклад, сделанный депутатом Государственной Думы Боосом Г.В. и отражавший позицию большинства членов Комитета по бюджету, налогам, и финансам, напротив, преимущественно был посвящен анализу концептуальных недостатков законопроекта, среди которых особо были отмечены следующие. Проект Налогового Кодекса вводит принципиально новую, неапробированную по целому ряду параметров налоговую систему, что с неизбежностью потребует длительного периода адаптации налогоплательщиков к новым условиям и повлечет снижение доходов бюджета. Кроме того, после принятия Налогового Кодекса в ближайшее же время потребуется вносить в него многочисленные изменения и дополнения, вновь издавать многочисленные инструкции и разъяснения налоговых служб, объем которых превысит объем самого Кодекса. Принятие Налогового Кодекса могло бы завершить налоговую реформу, но никак не предшествовать ей. Большинство целей, декларированных разработчиками проекта Налогового Кодекса, нельзя считать достигнутыми. Это касается как экономических, так и правовых аспектов предлагаемой налоговой системы. Так, декларируемое снижение налогового бремени на предприятия, масштаб которого трудно оценить из-за отсутствия достоверных прогнозов изменения налогооблагаемой базы, с лихвой перекрывается многочисленными положениями проекта, увеличивающими налоговый пресс для физических лиц за счет возрастания регрессивных по своей природе налогов. Повышение ставки НДС до 22 процентов, отмена 10- процентной ставки НДС на продовольственные товары, введение 5-процентного налога с розничных продаж, налога на недвижимость с многократным увеличением ставки налога и расширением облагаемой базы, увеличение налоговой базы социального налога и платежей в Пенсионный фонд, неправомерно превращающих их в новые подоходные налоги и ряд других положений проекта неизбежно усилят налоговый пресс. В законопроекте отмечается проходящее через весь текст ограничение прав и законных интересов налогоплательщика, с одной стороны, и расширение прав исполнительных органов государственной власти (включая, налоговые органы), с другой. Прежде всего это выражается в расширительном определении налогового законодательства, данном в законопроекте. Следует констатировать, что идея придания Налоговому Кодексу Российской Федерации статуса закона прямого действия в рассматриваемом законопроекте не нашла своей реализации. Несмотря на то, что в тексте документа отражены многие положения ныне действующих инструкций и других правовых нормативных актов, каждый из разделов проекта Налогового Кодекса, посвященный конкретному налогу, содержит статью, в соответствии с которой инструкции по применению налога издаются Государственной налоговой службой Российской Федерации по согласованию с Министерством финансов Российской Федерации. Особо отмечалась высокая степень коллизионности положений проекта и в первую очередь, вследствие вторжения налогового законодательства в сферу регулирования других отраслей законодательства, в частности, гражданского. Анализ текста проекта Налогового Кодекса свидетельствует о том, что проект, не устраняя уже имеющиеся коллизии правовых норм, в частности (статья 122) между пунктом 2 статьи 855 Гражданского Кодекса Российской Федерации и пунктом 6 статьи 15 Закона Российской Федерации “Об основах налоговой системы в Российской Федерации”, содержит возможность дальнейших коллизий между различными отраслями права. Следует также отметить, что проект Налогового Кодекса написан как для понимания, так и практического применения языком. Позиция Комитета по бюджету, налогам, банкам и финансам состояла в том, чтобы отклонив проект Налогового Кодекса Российской Федерации (части I-IV), в первоочередном порядке рассмотреть и принять блок федеральных законов по наиболее актуальным экономическим проблемам налогообложения, решение которых обеспечит условия для разработки и принятия федерального бюджета на 1998 год; избрать в качестве концепции совершенствования налогового законодательства поэтапное принятие новых редакций законодательных актов, начиная с повторного принятия ранее принятого Государственной Думой “Закона Российской Федерации “Об общих принципах налогообложения и сборов в Российской Федерации”; установить график рассмотрения и принятия в новой редакции законов по основным видам налогов (НДС, прибыль, подоходный налог с физических лиц, акцизы). Изложенная позиция не была поддержана депутатами Государственной Думы. В результате длительного обсуждения было принято постановление о принятии в первом чтении проекта Налогового Кодекса Российской Федерации, поручении Комитету Государственной думы по бюджету, налогам и финансам при доработке казанного законопроекта ко второму чтению учесть ряд основополагающих положений, формирующих концепцию налоговой политики, в частности: • введение в действие Налогового Кодекса Российской Федерации должно обеспечить значительное снижение налогового бремени с товаропроизводителей, создание приоритетных условий для инвестиций; • необходимость приведения формулировок и определений, используемых в проекте Налогового Кодекса Российской Федерации, в соответствие с Гражданским кодексом Российской Федерации и действующим законодательством; • включение в налоговое законодательство нормативных актов только законодательных (представительных) органов власти и представительных органов власти издавать нормативные акты только в случаях и по вопросам, прямо предусмотренным в налоговом законодательстве; • обеспечение защиты прав и законных интересов налогоплательщиков во взаимоотношениях с налоговыми органами, введения понятия умышленного и неумышленного нарушения налогового законодательства; • усиление социальной направленности подоходного налога с физических лиц; • определение источников формирования Федерального и территориальных дорожных фондов; • оценка целесообразности увеличения ставки налога на добавленную стоимость с одновременным введением налога с продаж; • уточнение порядка определения рыночных цен в целях налогообложения; • оценка целесообразности включения в перечень налогов новых видов налогов (налог на доходы от капитала, социальный налог и других). Комитету Государственной Думы по бюджету, налогам и финансам совместно со специально созданной комиссией поручено доработать проект Налогового Кодекса с учетом поступивших поправок и внести его на рассмотрение Государственной Думы во втором чтении не позднее 1 ноября 1997 года. Судя по многочисленным замечаниям к законопроекту, высказанным депутатами в процессе его обсуждения, текст Налогового Кодекса будет подвергнут серьезной переработке. Представитель Правительства Российской Федерации С.Д. Шаталов высказал готовность к сотрудничеству с депутатами Государственной Думы при подготовке законопроекта ко второму чтению. 3. Обзор основных моментов проекта Налогового Кодекса РФ.
Новый этап реформы налоговой системы России.
В 1992 году реформа налоговой системы была проведена путем принятия двух десятков законов, устанавливавших принципы налогообложения и вводивших различные виды налогов: от закона "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", до так и не введенного в действие закона "О подоходном налоге с предприятий". Одним из существенных недостатков такого подхода было отсутствие взаимосвязи нормативных актов, регулирующих в итоге один и тот же предмет: порядок формирования доходной части бюджетов всех уровней.
2 февраля 1997 года Правительство внесло в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект первой части Налогового кодекса, 30 апреля 1997 года - проект частей II-IV Налогового кодекса Российской Федерации и проект федерального закона "О введении в действие частей второй, третьей, четвертой Налогового кодекса Российской Федерации".
--> ЧИТАТЬ ПОЛНОСТЬЮ <--