Доклад: Право и самоуправление: зарубежный опыт

Прежде чем анализировать механизм передачи полномочий верховной государственной власти (суверенных прав), необходимо выяснить, о каких государственно-властных полномочиях идет речь и каковы пределы полномочий, подлежащих передаче. Исходя из практики Конституционного суда ФРГ²⁴ , в немецкой литературе дается функциональное толкование "полномочий верховной государственной власти". Они определяются, в частности, как "полномочия межгосударственного образования по изданию правовых норм и индивидуальных актов, обязательных для исполнения субъектами внутреннего права государства и его правоприменительными органами"²⁵ .

В то же время в литературе предпринимаются попытки дать толкование полномочиям верховной государственной власти, исходя из их соотношения с иными полномочиями. Чаще всего, в качестве критерия разграничения используется классическая теория субординации. Таким образом, к полномочиям верховной государственной власти относятся те, которые имеют властный характер и связаны с оформлением отношений власти - подчинения между государством и внешними субъектами (прежде всего, гражданами)²⁶ . Соответственно, при таком толковании сужается круг государственно-властных полномочий, подлежащих передаче (к ним не относятся отношения в сфере "обслужива-ющего" управления (Leistungsverwaltung), а также внутренней организации государственной власти). Данный подход, однако, вряд ли можно считать оправданным. В этой связи интерес представляет точка зрения М.Балдуса, который дает более широкую трактовку полномочий верховной государственной власти как прав государства, имеющих важное значение для организации его отношений с индивидами, а также для его собственной внутренней организации. В качестве косвенного доказательства важности регулируемых отношений автор приводит требование наличия обязательной законодательной основы для реализации данных полномочий²⁷ .

Несмотря на различия в подходах к толкованию "полномочий верховной государственной власти", авторы единодушны в том, что речь идет о полномочиях по регулированию внутригосударственных правоотношений, к которым относятся полномочия всех трех ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной, и что передаваемые права верховной государственной власти могут находиться как на федеральном, так и на земельном уровнях.

Хотя право передачи полномочий земель межгосударственным объединениям прямо не закреплено ни в 23, ни в 24 статьях Конституции, оно вытекает из общих принципов и целей развития государства, а именно: зафиксированного в преамбуле Основного Закона признания немецкого народа "равноправной частью единой Европы". В сочетании с положениями статьи 24 абзаца 1 данная норма Конституции свидетельствует о принципиальном значении для Германии политики европейской интеграции. Не вызывает сомнения также суждение о том, что интеграция в экономической сфере вовсе невозможна без вторжения в законодательную и административную компетенцию земель²⁸ .

Что касается вопроса о допустимых пределах передаваемых государственно-властных полномочий, то, как уже было показано выше, это достаточно спорный вопрос. Бесспорен лишь "минимум" не подлежащих передаче прав, установленный в статье 79 абзаце 3 Конституции. В указанных нормах содержится гарантия неизменности следующих положений Основного Закона (Ewigkeitsgarantie): о делении Федерации на земли; о принципах участия земель в законодательном процессе; основополагающих начал, установленных в статье 1 (принципы уважения и защиты человеческого достоинства, неприкосновенности и неотчуждаемости прав человека, принцип непосредственного действия основных прав и их обязательности для законодательной, исполнительной власти и правосудия) и статье 20 (принцип демократического, социального и федеративного государства; принцип народовластия (народного суверенитета); принцип разделения властей; принцип правового государства; право народа на сопротивление попыткам устранения конституционного порядка).

Конкретный объем полномочий, передаваемых Европейскому Союзу, определяется в Договоре о нем или, соответственно, в Федеральном законе, одобрившем этот Договор. В "Маастрихтском Постановлении" Конституционный суд ФРГ подтвердил следующее: пределы передаваемых прав установлены в названных документах исчерпывающим образом; органы Сообщества вправе действовать только в определенных Договором рамках. При этом не допускается расширительное толкование договорных положений. Изменение объема передаваемых полномочий требует внесения поправок в текст Договора, а, следовательно, принятия нового федерального закона об одобрении Договора в порядке, предусмотренном абзацем 1 статьи 23 Основного Закона ФРГ (смотри об этом ниже). Взаимоотношения государств-членов с Европейским Союзом строятся на основе принципа субсидиарности (статья 2 абзац 2 Договора об образовании Европейского Союза, статья 5 абзац 2 Договора об образовании Европейского Сообщества (оба в редакции Амстердамского Договора), статья 23 абзац 1 Основного закона ФРГ). Этот принцип означает: "Если ЕС хочет осуществить правотворческое полномочие, он сначала должен убедиться, что для достижения намеченных целей и проведения соответствующих мероприятий недостаточно будет усилий государств-членов, предпринимаемых ими на национальном уровне. Должен быть обоснован вывод, что эти цели с учетом объема и характера мероприятий лучше достигаются на союзном уровне"²⁹ .

В процессе развития сотрудничества в рамках Европейских Сообществ особенно остро обсуждался вопрос о пределах возможной передачи земельных полномочий межгосударственному объединению. Практика пошла по пути признания за Федерацией права передачи Европейскому Сообществу, в том числе, исключительных полномочий земель (в частности, в сфере культуры, полицейского дела, местного самоуправления) и, соответственно, толкования принципа федерализма в контексте европейской интеграции (учет интересов субъектов Федерации в процессе передачи полномочий и в процессе реализации переданных полномочий)³⁰ .

Механизм передачи полномочий верховной власти

Толкование понятия "передача" указанных выше полномочий обычно дается на основе сопоставления содержания статьи 23 абзаца 1, статьи 24 абзацев 1 и 1а Конституции ФРГ, с одной стороны, и статьи 32 абзаца 1, статьи 52 абзаца 2, с другой. В первом случае, когда речь идет о передаче полномочий, правовые последствия реализации переданных прав возникают из правовых норм, принимаемых уполномоченными межгосударственными объединениями, без издания какого-либо специального дополнительного акта внутреннего права ФРГ, т.е. непосредственно. Таким образом, данные нормы действуют в суверенном государстве с так называемым "проникающим эффектом" (Durchgrif-feffekt). Это происходит потому, что государство добровольно отказывается (самоустраняется) от осуществления принадлежащих ему полномочий в пользу международного объединения, признавая за ним право непосредственно регулировать отношения с участием граждан и органов государства-члена международного объединения.

В соответствии с господствующей в немецкой литературе позицией и по смыслу статей 23 абзаца 1 и 24 абзаца 1 Основного Закона передача полномочий верховной государственной власти осуществляется только Федерацией, а не ее субъектами³¹ , причем это происходит на основании федерального закона. Если статья 24 Конституции не предъявляет каких-либо дополнительных требований к порядку принятия закона, то статья 23 (специальная норма по отношению к статье 24) связывает передачу полномочий Европейскому Союзу с законом, одобряемым Бундесратом. При этом законодатель не проводит различий, идет ли речь о передаче полномочий Федерации или земель: одобрение Бундесрата необходимо в любом случае.

Поскольку адресатом передачи полномочий является международное объединение, то логично предположить, что закон должен одновременно фиксировать факт создания, преобразования такого объединения или вступления Германии в него. Этот факт закрепляется в соответствующем международном договоре или вносимых в него изменениях. Таким образом, закон выполняет как бы двойную задачу - передача полномочий межгосударственному объединению, с одной стороны, и его создание или изменение статуса, с другой.

Если передача полномочий связана с внесением изменений в Основной Закон либо может повлечь такие изменения, для принятия соответствующего федерального закона, подтверждающего согласие государства с изменениями в договорных документах, требуется квалифицированное большинство голосов депутатов обеих палат федерального парламента³² .

Особого внимания заслуживает идея о том, что любая передача полномочий верховной власти Европейскому Союзу в материальном смысле представляет собой изменение Конституции³³ . Из этого тезиса делается вывод о том, что всякая передача государственно-властных полномочий Европейскому Союзу должна подтверждаться законом, принятым в порядке статьи 79 абзаца 2 Конституции³⁴ . Данное толкование, однако, вряд ли можно признать правильным, т.к. оно делает излишним второе предложение абзаца 1 статьи 23 об общем порядке передачи государственно-властных полномочий ЕС. Регулируя общее правило и особенности, конституционный законодатель как бы предлагает отличать передачу, связанную с изменением Основного Закона и не связанную с ним. Этот вывод был подтвержден и Конституционной комиссией, занимавшейся подготовкой действующей ныне редакции статьи 23 Конституции³⁵ .

В то же время бесспорным и в теории, и на практике является тот факт, что передача полномочий Европейскому Союзу, связанная с изменением Конституции, не имеет непосредственного отношения к изменению текста Основного Закона, т.е. абзац 1 статьи 79 не подлежит применению и производимые "поправки" не вписываются в Конституцию. Таким образом, истинную картину фактического конституционного распределения полномочий между Федерацией, землями и органами ЕС можно увидеть только путем системного анализа наряду с Конституцией положений Договоров о Европейском Союзе и Европейском Сообществе. Красноречивым примером в этом смысле является положение, содержащееся в пункте 1 абзаца 1 статьи 106 Основного Закона ФРГ, о финансовой монополии Федерации в части сбора и распределения таможенных пошлин. С созданием таможенного союза³⁶ данная функция в полном объеме была передана Европейскому Сообществу. Вместе с тем, названная норма осталась в тексте Конституции в прежнем виде.

Передача полномочий и гарантия коммунального самоуправления

Передаваемые Европейскому Сообществу государственно-властные полномочия могут быть связаны не только с сужением компетенции земель, но и с вторжением в сферу коммунальных задач, т.е. с коллизией между нормами права ЕС и конституционной гарантией права на коммунальное самоуправление. Воздействие права Сообщества на деятельность территориальных коммунальных корпораций имеет место в тех случаях, когда полномочия ЕС пересекаются с компетенцией общин и их объединений³⁷ и когда территориальные корпорации, исходя из принципа приоритета права Сообщества, обязаны в процессе реализации своих задач руководствоваться также правовыми актами ЕС. В этой связи вопрос о границах вторжения в конституционную гарантию права на коммунальное самоуправление, как уже было отмечено выше, стоит особенно остро.

Названная проблема усугубляется тем, что до сих пор остается неясным, в какой степени право на самоуправление коммун обеспечивается в праве Европейского Союза. В Договорах об образовании Европейского Союза и об Европейских Сообществах отсутствуют какие бы то ни было нормы об этом. Несмотря на инициативу Германии и некоторых других государств, принцип коммунального самоуправления не нашел закрепления и в их новой редакции - Амстердамском Договоре³⁸ . Европейская хартия местного самоуправления также не может рассматриваться как признание данного принципа со стороны Евросоюза, поскольку Союз, как и отдельные его члены (Франция, Великобритания, Ирландия), до сих пор не присоединились к Хартии³⁹ . Попытки вывести гарантию коммунального самоуправления из европейского права косвенным путем, а именно из общих европейско-правовых принципов (использование метода сравнительного правоведения; принцип субсидиарности; принцип правового государства и вытекающий из него принцип соразмерности вмешательства публичной власти в охраняемые правом сферы (Verhaeltnismaessigkeitsgrundsatz), принцип уважения национального своеобразия, принцип демократии), также не являются бесспорными⁴⁰ .

Вместе с тем, нельзя не согласиться с мнением тех ученых, которые рассматривают закрепленный в Договорах о Европейском Союзе (статья 2 в редакции Амстердамского Договора) и об Европейском Сообществе (статья 5 в редакции Амстердамского Договора) принцип субсидиарности не только как основу разграничения полномочий между Евросоюзом и государствами-членами, а несколько шире - как институциональную гарантию осуществления властных полномочий теми субъектами управления, которые в соответствии с Конституцией государства-члена ЕС наделены качеством управленческой автономии⁴¹ . В этой связи в сферу компетенции Европейского Союза помимо вопросов его исключительного ведения попадают лишь такие, которые, исходя из целей и характера нуждающихся в реализации мероприятий, не могут быть эффективно решены на иных уровнях управления. При этом следует учитывать приоритет низового, т.е. общинного уровня. Данный тезис, в свою очередь, является основой для осуществления внутригосударственной защиты права на местное самоуправление от нарушений при передаче полномочий межгосударственному объединению.

Таким образом, в отличие от даваемого Европейским Судом толкования безусловного и неограниченного приоритета права Сообщества в правоприменительном процессе, Федеральный конституционный суд во многих своих решениях исходит лишь из относительного его приоритета в применении. В Решении "Золанге-1", рассматривая вопрос об основных правах, Суд указал, что статья 24 (соответственно, ныне статья 23 абзац 1) не дает оснований для изменения основных структурных элементов Конституции, на которых базируется национальное своеобразие государства, без изменения самой Конституции⁴² . В последующих решениях Федеральный конституционный суд развил данную идею применительно к стандарту основных прав⁴³ , наложив в "Маастрихтском" Постановлении "табу" на этот стандарт⁴⁴ .

Вопрос о том, можно ли названный подход Федерального конституционного суда распространить на гарантию коммунального самоуправления, еще не получил прямого ответа в каком-либо его решении. В то же время многие авторы полагают, что право на самоуправление общин относится к основным структурным элементам Конституции, поэтому его ядро должно оставаться неотчуждаемым и подлежит защите также от вторжений со стороны права ЕС. В противном случае возникла бы угроза сохранению "несущего" элемента государственного устройства ФРГ, его децентрализованному построению "снизу вверх", основанному на самоуправленческих корпорациях со специфическими функциями⁴⁵ . Таким образом, можно сделать вывод: реализация положений, содержащихся в статьях 23 и 24 Конституции ФРГ, должна осуществляться при условии соблюдения конституционного принципа коммунального самоуправления. Соответственно, передачу компетенции Европейскому Союзу путем принятия внутригосударственного закона, нуждающегося в обязательном одобрении Бундесрата, следует признать неконституционной, если она нарушает "ядро" закрепленной в статье 28 абзаце 2 Основного Закона гарантии самоуправления⁴⁶ .

Важным элементом этой гарантии является организационное верховенство общин и их объединений. Своего рода "вторжением" в эту сферу коммунальной свободы явилось закрепление в абзаце 1 статьи 8 "б" Маастрихтского Договора об образовании Европейского Сообщества (статья 19 в редакции Амстердамского Договора) активного и пассивного избирательного права при проведении коммунальных выборов за гражданами Союза, проживающими на территории государства-члена ЕС, гражданами которого они не являются. Для того чтобы данное положение было введено в действие на территории Германии, как показала практика деятельности Федерального конституционного суда⁴⁷ , оказалось недостаточным закрепление этого права за иностранными гражданами в обычном законе. Было признано необходимым внесение соответствующих изменений в Конституцию ФРГ (введение нового предложения 3 в абзац 1 статьи 28), тем более что это изменение не подпадало под запреты, содержащиеся в абзаце 3 статьи 79 Основного Закона. Включение данной нормы в Основной Закон ФРГ было оценено Конституционным судом как допустимое, поскольку тем самым не только не ограничивалось "ядро" коммунального самоуправления, но и расширялось право граждан на участие в коммунальных выборах.

В рамках организационного верховенства обычно рассматриваются правомочия территориальных корпораций в сфере реализации права на объединение: определенное влияние на механизм осуществления этого права оказывают специальные предписания об обязанностях общин по кооперации с Европейской комиссией. Само по себе развитие форм такого взаимодействия не связано с ущемлением права на коммунальное самоуправление. В то же время в литературе критически оценивается право Комиссии на непосредственное вмешательство в осуществление территориальными корпорациями вопросов собственного ведения⁴⁸ .

Исполнение общинами возлагаемых предписаниями права Сообщества задач иногда связано со значительными расходами⁴⁹ . Таким образом, может возникнуть угроза финансовому верховенству общин. Чтобы этого не произошло, необходимо соблюдать принцип - община должна быть в финансовом отношении в состоянии выполнить возложенные на нее задачи. Соответственно, следует законодательно решить вопрос о финансовом выравнивании. Недопустима ситуация, при которой вызванные нормами права Сообщества затраты общин ведут к невозможности исполнения территориальными корпорациями управленческих функций и, тем самым, к нарушению коммунальной автономии⁵⁰ .

Права территориальных корпораций в сфере управления персоналом реализуются в рамках предписаний служебного и трудового права. К числу этих предписаний относится также положение о свободе передвижения работников, содержащееся в статье 39 Договора об образовании Европейского Сообщества (в редакции Амстердамского Договора). В соответствии с нормами указанной статьи на государства-члены возлагается обязанность не допускать на своей территории какой-либо дискриминации работников по признаку гражданства в части предоставления им места работы, выплаты вознаграждения, обеспечения иных условий труда. Исключение составляет лишь сфера публичного управления (статья 39 абзац 4). При этом, как показывает практика Европейского Суда, понятие публичного управления трактуется в данном случае очень узко (уже, чем в немецком