Доклад: Прокурорський нагляд у досудовому провадженні

Вступ

Теоретична дискусія щодо проблеми процесуальних функції прокурора на досудовому провадженні ведеться давно, але й на даний час вона не одержала свого завершення. Не заглиблюючись в історію полеміки, зупинимося лише на 2-х основних конкуруючих позиціях. Точка зору одних науковців заснована на запозиченні досвіду правових систем англосакських держав і полягає в тому, що прокурор повинен здійснювати тільки кримінальне переслідування і процесуальне керівництво органами розслідування, у тому числі підтримувати обвинувачення в суді . Інші вчені вважають, що при визначенні функції прокурора слід виходити перш за все з історичних традицій, національних особливостей і потреб сучасного розвитку країни, тому прокуратура розглядається ними як універсальний державно-правовий інститут, що здійснює нагляд за законністю .

Роль прокуратури в досудових стадіях кримінального процесу характеризується насамперед тим, що саме прокурор є його учасником. Основне ж призначення цього процесу – здійснення нагляду за виконанням законів органами досудового слідства, дізнання, а також за законністю оперативно-розшукової діяльності .

Статтею 5 ЗУ „Про прокуратуру” на прокурора покладено виконання 4-х функцій: (а) підтримання державного обвинувачення в суді; (б) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; (в) нагляд за додержанням законів органами, які провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; (г) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Кримінальне переслідування не позначено як кримінально-процесуальна функція. Законодавець закріпив лише функцію підтримання державного обвинувачення в суді. Цю функцію прийнято розглядати як процесуальну діяльність уповноважених на те органів та осіб, спрямовану на викриття суб’єкта у вчиненні злочину, з тим щоб врешті-решт забезпечити засудження винного й застосувати щодо нього справедливе покарання [8, с. 44].

Закон чітко не вказує на те, чи є рівнозначними категорії „кримінальне переслідування” й „обвинувачення”. Перша ще з дореволюційних часів активно вживається в процесуальній літературі, хоча правники неоднаково тлумачать зміст поняття „кримінальне переслідування” й по-різному співвідносять його з терміном „обвинувачення”.

Одним з поширених поглядів, висловленим ще в 1912 р. І.Я. Фойницьким, а потім підтриманим М.С. Строговичем, є ототожнення понять „кримінальне переслідування” і „обвинувачення” . Ця позиція зазнала критики не тільки тому, що немає необхідності позначати різними термінами одну й ту ж діяльність, а й за те, що при подібному підході за рамками обвинувальної функції залишається, зокрема, діяльність по викриттю особи до пред'явлення їй обвинувачення. Нам видиться, що категорії „кримінальне переслідування” й „обвинувачення” співвідносяться як загальне й частина

Зміст кримінального переслідування становить діяльність учасників кримінального судочинства з боку обвинувачення. Залежно від етапу кримінального судочинства кримінальне переслідування реалізується спочатку у викритті особи, яка вчинила злочин, потім набуває форму підозри, й нарешті – обвинувачення. Із цього можна зробити висновок, що як діяльність кримінальне переслідування включає систему будь-яких дій і рішень, передбачених кримінально-процесуальним законом і здійснюваних стороною обвинувачення з метою викриття підозрюваного (обвинуваченого) у вчиненні злочину. Ті ж дії й рішення, що приймаються судом або стороною захисту, не є проявами кримінального переслідування.

Указана діяльність провадиться стосовно конкретної особи, вже поставленої в положення підозрюваного (обвинуваченого). Якщо поняття кримінального переслідування досліджувати в поєднанні з іншими нормами, зокрема, з тими, що визначають процесуальне положення підозрюваного (обвинуваченого), то цілком очевидним є висновок, що кримінальне переслідування розпочинається з моменту: а) порушення кримінальної справи щодо конкретної особи; б) затримання особи за підозрою у вчиненні злочину; в) застосування стосовно неї запобіжного заходу до пред'явлення обвинувачення; г) притягнення особи як обвинуваченого. Таким чином, поняттям „кримінальне переслідування” не охоплюється порушення кримінальної справи за фактом.

У процесуальній літературі момент, з якого починається кримінальне переслідування, чітко не означено проте навряд чи правильно безмежно розширювати розглядуване поняття. Так, деякі правники відносять до кримінального переслідування також діяльність, здійснювану на стадії порушення кримінальної справи, і навіть не процесуальну . На нашу думку, кримінальне переслідування є діяльністю процесуальною і тому за рамками кримінального судочинства (наприклад, при здійсненні оперативно-розшукових або адміністративних заходів) існувати не може. Якщо розглядати кримінально-процесуальну діяльність на стадії порушення кримінальної справи, то її призначення полягає не у викритті особи, яка вчинила злочин, а лише у встановленні необхідних передумов для початку провадження по кримінальній справі, у тому числі і для здійснення кримінального переслідування.

На наше переконання, кримінальне переслідування розпочинається з моменту порушення кримінальної справи й завершується набранням вироком законної сили [8, с. 68]. На досудовому провадженні йому властива низка форм, як-от: (а) порушення кримінальної справи; (б) вжиття заходів по встановленню події злочину й викриттю особи (осіб) винної (-их) у вчиненні злочину; (в) висунення стосовно неї обвинувачення в останньому; (г) формулювання і пред'явлення їй (їм) обвинувачення у вчиненні злочину; (д) доведення обвинувачення; (е) направлення кримінальної справи з обвинувальним висновком до суду [3, с. 36–37]. З моменту порушення кримінальної справи й до закінчення досудового слідства кримінальне переслідування здійснюється прокурором, уповноваженим наглядати за додержанням законів органами, які провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, а після передачі кримінальної справи до суду – прокурором, який підтримує державне обвинувачення.

Отже, під кримінальним переслідуванням ми маємо на увазі кримінально-процесуальну функцію уповноважених законом учасників судочинства, яка полягає в обов'язку в кожному випадку виявлення ознак злочину вжити заходи по встановленню події злочину, викриттю особи (осіб), винної (-их) у його вчиненні. З метою виключення подвійного розуміння обвинувачення (як кримінально-процесуальної функції і як твердження про вчинений особою злочин), а також для відмежування його від „кримінальне переслідування” і в законі, і в теорії кримінального процесу слід іменувати цю кримінально-процесуальну функцію „кримінальне переслідуванням”.

Що стосується позначення дізнавача, слідчого, прокурора як представників однієї сторони – обвинувачення, то це позбавляє, на думку деяких процесуалістів, підстави для здійснення прокурором нагляду, так би мовити, за самим собою [17]. Подібна точка зору видиться не цілком справедливою, оскільки на досудовому провадженні призначення прокурора інше, ніж інших учасників кримінального судочинства з боку обвинувачення: він здійснює нагляд за процесуальною діяльністю органів дізнання й органів досудового слідства, тому в системі правоохоронних органів його положення на більш високому рівні.

Прокурор здійснює кримінальне переслідування й на досудовому провадженні, і в суді. На відміну від інших учасників – представників сторони обвинувачення, він, з одного боку, володіє ширшим баченням судової перспективи кримінальної справи, а з другого – заінтересований у якісному законному провадженні по ній. Таким чином, прокурор, наділений правом і обов'язком підтримувати державне обвинувачення в суді, виступає провідним, головним органом кримінального переслідування.

У реалізації кримінального переслідування на досудовому провадженні роль прокурора достатньо специфічна. По справедливому зауваженню О.Б. Соловйова і О.Г. Халіуліна, на відміну від інших органів кримінального переслідування, прокурор виступає гарантом законності розслідування, дотримання прав і законних інтересів учасників кримінального процесу. Саме через призму забезпечення законності й належить розглядати його діяльність при здійсненні кримінального переслідування. Прокуророві зовсім не обов'язково у всіх випадках самому порушувати кримінальні справи, притягати осіб до кримінальної відповідальності; він повинен втручатися в процес розслідування лише з метою попередження, виявлення й усунення порушень закону [9, с. 39–40].

У теорії прокурорського нагляду і в процесуальній правовій літературі достатньо докладно висвітлені поняття й сутність прокурорського нагляду, його завдання й основні напрямки (галузі) .. Прокурорський нагляд становить собою самостійний вид державної діяльності, яка провадиться: (1) від імені держави; (2) з метою забезпечення верховенства закону, єдності і зміцнення законності, захисту прав та свобод людини і громадянина, охоронюваних законом інтересів суспільства й держави; (3) єдиною системою органів прокуратури [3, с. 5]. Це і є її відмітні ознаки. Ці ж ознаки властиві й нагляду за виконанням законів органами дізнання й досудового слідства. Такий нагляд прокурора становить передбачений законом напрямок його діяльності щодо попередження, виявлення й усунення порушень закону з метою забезпечення точного й неухильного дотримання принципів і порядку кримінального судочинства зазначеними органами при порушенні кримінальної справи та її розслідуванні.

Специфіка цієї галузі прокурорського нагляду полягає в наступному: (1) незаконне або необґрунтоване рішення слідчого прокурор не опротестовує, а скасовує своєю владою; (2) він здійснює нагляд стосовно слідчого, який володіє процесуальною самостійністю в достатньо широких межах при вирішенні найважливіших питань розслідування, пов'язаних з оцінкою доказів та основними процесуальними рішеннями по кримінальній справі; (3) нагляд – невід'ємна частина досудового провадження (так, постанова слідчого про порушення кримінальної справи фактично набуває юридичної сили лише після отримання згоди прокурора), хоча прокурор і знаходиться на більш високому рівні, забезпечуючи попередження, виявлення й усунення порушення закону в процесуальній діяльності органів дізнання й досудового слідства; (4) прокурор виступає в кримінальному судочинстві представником сторони обвинувачення і разом з наглядом здійснює кримінальне переслідування.

На думку деяких науковців, особливість прокурорського нагляду полягає також у тому, що нагляд за процесуальною діяльністю органів дізнання й органів досудового слідства включає процесуальне керівництво розслідуванням, здійснюваним цими органами [1]. Саме з процесуальним керівництвом кримінально-процесуальною діяльністю слідчих з боку прокурора прихильники даної концепції пов'язують наявність у цього суб’єкта кримінального судочинства владно-розпорядчих повноважень (скасування постанов слідчого, дача йому письмових вказівок, проведення окремих слідчих дій або розслідування в цілому) [7, с. 353]. Як відзначає В.М. Савицький, процесуальне керівництво розслідуванням служить єдиним способом забезпечити законність дій відповідних органів, без чого неможливий повноцінний нагляд за виконанням законів [2, с. 45]. У зв'язку з цим у юридичній науковій літературі існує точка зору, прихильники якої пропонують передбачити в ЗУ „Про прокуратуру” і в КПК повноваження прокурора по здійсненню процесуального керівництва діяльністю органів дізнання і слідства по кримінальних справах [9].

Існує й інша позиція щодо співвідношення прокурорського нагляду і процесуального керівництва прокурором розслідуванням злочинів. Ці види його діяльності розглядаються як самостійні процесуальні функції, де перша виступає основною, а друга – додатковою .Аналіз повноважень, наданих КПК прокуророві (ст. 227 та ін.), дійсно дозволяє стверджувати, що він наділений значними можливостями по втручанню в процесуальну діяльність слідчого й спонуканню його змінювати перебіг розслідування, ухвалювати правосудні (з погляду прокурора) рішення. До числа аргументів на користь таких широких повноважень прокурора щодо процесуальної діяльності слідчого можна віднести те, що, зрештою, саме він, а не слідчий зобов'язаний після закінчення розслідування ухвалити остаточне рішення про направлення кримінальної справи до суду, а потім уже в перебігу судового розгляду підтримувати державне обвинувачення. От чому прокурор має необмежений вплив на досудове провадження, де для нього, як для майбутнього державного обвинувача, готується доказова база, якою він оперуватиме в суді [4].

Практика свідчить, що прокурори фактично здійснюють процесуальне керівництво розслідуванням, підміняючи при цьому слідчого й начальника слідчого відділу. Подібна ситуація багато в чому пов'язана з тим, що начальники слідчих відділів не повною мірою виконують свої обов'язки по процесуальному контролю за кримінально-процесуальною діяльністю підлеглих слідчих.

Багато процесуалістів заперечують проти концепції процесуального керівництва прокурором діяльністю слідчого, вважаючи, що прокурор лише наглядає за законністю розслідування злочинів, а керівництво останнім з його боку обмежує процесуальну самостійність слідчого і знижує відповідальність начальника слідчого відділу за якість розслідування кримінальних справ. Крім того, прихильники цієї точки зору сумніваються, що може бути ефективним прокурорський нагляд за діяльністю, якою прокурор керує [8; 170].

Розвиваючи вказану позицію, В.В. Николюк і Ю.В. Деришев доводять, що проблема процесуального керівництва – природний результат розвитку радянського кримінального судочинства, однією з тенденцій якого є примат адміністративної влади над владою судово-слідчою. У результаті цього в Україні у тому числі відбулося переродження досудового слідства в прокурорське дізнання, а процесуально самостійного суб'єкта процесу – в повністю залежного від прокурора дізнавача, який лише зберіг колишнє найменування „слідчий” [5, с. 151]. Заперечення цих правників проти процесуального керівництва прокурором розслідуванням злочинів привели їх до висновку про неприпустимість і прокурорського нагляду за провадженням розслідування, оскільки прокурор, як представник виконавчої влади, не повинен наглядати за досудовим слідством, похідним від судової влади [1, с. 152–154].

З нашого погляду, прокурор є органом нагляду за законністю процесуальної діяльності органів дізнання й досудового розслідування і його не повинні цікавити питання керівництва розслідуванням конкретних кримінальних справ. Для нього важливе забезпечення законності й обґрунтованості провадження процесуальних дій та ухвалення процесуальних рішень, здійснення слідчих дій, реалізація прав і законних інтересів учасників кримінального судочинства.

Прокурор успішно й достатньо ефективно виконає своє державне призначення – нагляд за додержанням законів органами, що здійснюють дізнання й досудове слідство, якщо використовуватиме з цією метою тільки наглядові повноваження без повсякденного оперативного втручання в діяльність слідчого, не підміняючи начальника слідчого відділу по керівництву підлеглими слідчими [7, с. 121–131].

Процесуальне керівництво прокурором розслідуванням не тільки ущемляє процесуальну самостійність слідчого, перетворює начальника слідчого відділу на зайвого фігуранта, непотрібного в системі процесуального контролю й нагляду на досудовому провадженні. Спроби прокурора керувати всім і всіма чревате його необ'єктивністю при виконанні іншої кримінально-процесуальної функції – нагляду за процесуальною діяльністю органів дізнання й органів досудового слідства.

Проте, важливо підкреслити тісний взаємозв'язок, взаємозалежність і взаємопроникнення функції прокурора по нагляду за процесуальною діяльністю і процесуального керівництва розслідуванням. Здійснюючи нагляд за законністю, прокурор має попередити, виявити й усунути порушення закону, використовуючи при цьому засоби процесуального керівництва, у тому числі й повноваження, надані начальникові слідчого відділу. Інакше складається ситуація, коли начальник слідчого відділу недостатньою мірою виконує свої функції по керівництву розслідуванням і не може забезпечити його законне й обґрунтоване провадження. Саме в таких випадках прокурор вимушений брати на себе керівництво розслідуванням, однак подібна практика з винятку не повинна перетворюватись на правило.

Ось чому в ст. 227 КПК прокуророві надані повноваження, що мають управлінську природу: (а) вилучати від органу дізнання й передавати слідчому будь-яку справу; (б) передавати справу від одного органу досудового слідства іншому, а також від одного слідчого іншому з метою забезпечення найбільш повного й об'єктивного розслідування; (в) усувати особу, яка провадить дізнання, або слідчого від подальшого ведіння дізнання або досудового слідства, якщо вони допустили порушення закону при розслідуванні справи (пункти 9, 10 ч. 1ст. 227 КПК).

У зв'язку із цим видиться обґрунтованою думка О.В. Смирнова й
К.Б. Калиновського, які вважають, що керівництво прокурора розслідуванням може бути конкретним проявом і його наглядової функції, і повноважень по кримінальному переслідуванню. Тому це питання слід розглядати в площині співвідношення не нагляду й керівництва розслідуванням, а нагляду й кримінального переслідування [4, с. 126]. Наведена теза про здійснення прокурором процесуальних повноважень, перш за все з метою нагляду за процесуальною діяльністю органів дізнання й досудового слідства, а не керівництва розслідуванням кримінальних справ, підтримується і в законі, де знаходять своє відбиття норми, спрямовані на посилення процесуальної самостійності слідчого. У цьому випадку йдеться про перелік процесуальних рішень, щодо яких слідчий має право не погодитися зі вказівками прокурора про їх провадження (саме в таких вказівках, як правило, і виявляється керівництво розслідуванням). Оскільки вказане право, по суті, є єдиною можливістю слідчого обстояти свою процесуальну позицію з ключових питань розслідування (ч.2 ст. 114 КПК).

Розглядаючи повноваження прокурора на досудовому провадженні, вкажемо на системний характер його діяльності, взаємозв'язок і взаємодію виконуваних ним процесуальних функцій. У процесуальних джерелах класифікації, як правило, зазнають повноваження прокурора й засоби (форми) прокурорського нагляду [23]. Разом з формами останнього, в теорії розрізняють і його види залежно від об'єктів нагляду: (1) за законністю порушення або відмови в порушенні кримінальної справи; (2) дотриманням закону при провадженні невідкладних слідчих дій, спрямованих на отримання і процесуальне закріплення початкової доказової інформації; (3) за законністю оперативно-розшукової діяльності; (4) за виконанням закону при затриманні й забезпеченні прав підозрюваного; (5) за додержанням законності при притягненні особи як обвинуваченого, при арешті й забезпеченні прав обвинуваченого; (6) за забезпеченням прав потерпілого; (7) за всебічним, повним та об'єктивним дослідженням обставин злочину; (8) за виконанням закону при закінченні розслідування по кримінальній справі [8, с. 69, 80–174].

--> ЧИТАТЬ ПОЛНОСТЬЮ <--